Responsabilità della pubblica amministrazione: quando la PA risarcisce il danno

Un cittadino che subisce un danno per la cattiva manutenzione di una strada comunale o un’impresa danneggiata da un’autorizzazione negata illegittimamente possono chiedere il risarcimento all’ente responsabile. Queste situazioni rientrano nella responsabilità della pubblica amministrazione per i danni causati a cittadini e imprese.

La responsabilità civile della PA assume forme diverse: 

• contrattuale, quando l’ente non rispetta un obbligo verso il privato;
• extracontrattuale, quando causa un danno ingiusto al di fuori di un rapporto obbligatorio preesistente; 
• precontrattuale, quando viola i doveri di correttezza durante le trattative o una gara.

Per ottenere il risarcimento è necessario ricostruire con precisione le circostanze in cui si è prodotto il danno. L’inadempimento di un contratto, l’adozione di un provvedimento illegittimo o il ritardo nella conclusione di un procedimento richiedono valutazioni diverse in merito alle prove, al giudice competente e ai termini entro cui agire.

Responsabilità della pubblica amministrazione: cos’è e su quali norme si fonda

La responsabilità della pubblica amministrazione verso il privato riguarda i danni riconducibili all’attività dell’ente. Il danneggiato può chiedere il risarcimento direttamente all’amministrazione, senza dover agire anche contro il funzionario che ha adottato l’atto ritenuto illegittimo o tenuto il comportamento lesivo.

Questa responsabilità trova fondamento nell’articolo 28 della Costituzione. La norma stabilisce che i funzionari e i dipendenti pubblici rispondono direttamente degli atti compiuti in violazione di diritti, secondo le leggi penali, civili e amministrative, e che la responsabilità civile per gli stessi atti si estende allo Stato e agli enti pubblici.

Il rapporto tra la condotta del dipendente e l’amministrazione si spiega attraverso il principio di immedesimazione organica: l’attività svolta dal dipendente nell’esercizio delle funzioni è imputata all’ente di appartenenza. Per ottenere il risarcimento occorre dimostrare il danno, il suo collegamento con la condotta dell’ente e le altre condizioni richieste dalla disciplina applicabile.

Quando il danno è causato con dolo o colpa grave, anche il dipendente, impiegato civile dello Stato può essere chiamato a risarcire personalmente il danneggiato.

Le forme di responsabilità civile della pubblica amministrazione

La responsabilità civile della pubblica amministrazione può riguardare la gestione di beni e servizi pubblici, i rapporti contrattuali e i danni derivanti dall’esercizio del potere amministrativo. Le regole applicabili cambiano a seconda che il danno derivi dall’inadempimento di un obbligo preesistente, da un fatto illecito o da una condotta scorretta nella formazione di un contratto.

Responsabilità contrattuale della pubblica amministrazione

La responsabilità contrattuale si configura quando il danno deriva dall’inadempimento di un obbligo assunto dalla pubblica amministrazione, sulla base di un contratto o di un altro rapporto giuridico preesistente.

In questi casi si applica l’articolo 1218 del Codice civile. Se non esegue correttamente la prestazione dovuta, l’amministrazione è tenuta a risarcire il danno, a meno che non dimostri che l’inadempimento o il ritardo dipendono da una causa a essa non imputabile. La regola vale anche quando la PA ricorre a strumenti di diritto privato, per esempio stipulando contratti con fornitori o appaltatori: in questi casi deve rispettare gli obblighi assunti e la disciplina prevista per quel rapporto.

Si pensi al caso in cui una pubblica amministrazione stipuli un contratto di appalto con un’impresa per la realizzazione di un’opera pubblica. Se l’ente non rispetta gli impegni assunti, per esempio ritardando i pagamenti dovuti, e causa così un danno all’appaltatore, quest’ultimo potrà chiedere il risarcimento per inadempimento contrattuale.

Altri esempi sono i danni subiti dal dipendente pubblico per la violazione degli obblighi in materia di sicurezza sul lavoro o quelli causati a un privato dalla mancata o inesatta esecuzione di una prestazione dovuta in forza di un contratto.

Responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione

La responsabilità extracontrattuale, o aquiliana, si verifica quando la PA arreca un danno ingiusto a terzi al di fuori di un preesistente rapporto obbligatorio.

L’articolo 2043 del Codice civile obbliga chi causa ad altri un danno ingiusto, con dolo o colpa, a risarcirlo. Quando la richiesta si fonda su questa norma, il danneggiato deve provare il fatto illecito, il danno, il nesso causale e il dolo o la colpa dell’amministrazione. 

Pensiamo ai danni causati da difetti di manutenzione di strade o edifici pubblici, da attività pericolose svolte dalla PA o dall’occupazione illegittima di un immobile. Anche il danno da provvedimento illegittimo rientra nella responsabilità extracontrattuale, ma segue regole proprie quanto a presupposti, giudice e termini per agire.

Danni causati da beni in custodia della PA

La pubblica amministrazione può essere chiamata a rispondere dei danni causati dai beni sui quali esercita un effettivo potere di controllo e gestione. Questa forma di responsabilità è disciplinata dall’articolo 2051 del Codice civile, secondo cui il custode risponde del danno causato dalla cosa, salvo che provi il caso fortuito.

La disposizione può trovare applicazione, per esempio, in caso di danni provocati:

• dal crollo di un edificio pubblico dovuto a carenze di manutenzione;
• dalla caduta di un albero situato in un parco pubblico;
• da buche o avvallamenti presenti sul manto stradale;
• dal malfunzionamento di un impianto semaforico.

Rispetto alla regola generale prevista dall’articolo 2043 del Codice civile, cambia la prova richiesta al danneggiato. Quest’ultimo deve dimostrare il danno, il rapporto di custodia e il collegamento causale tra il bene e l’evento, ma non anche la colpa dell’amministrazione.

Per sottrarsi alla responsabilità, alla PA non basta dimostrare di avere eseguito controlli o interventi di manutenzione. Deve provare il caso fortuito, cioè un evento imprevedibile e inevitabile che abbia interrotto il nesso causale tra il bene e il danno. Può trattarsi di un evento naturale, del fatto di un terzo o del comportamento dello stesso danneggiato, purché presenti caratteristiche tali da rendere il danno non imputabile alla custodia del bene.

Se la condotta del danneggiato ha contribuito a provocare l’incidente, il risarcimento può essere ridotto; se ne costituisce la causa esclusiva, la responsabilità della PA può essere esclusa. In caso di caduta provocata da una buca, il giudice valuta quindi anche la sua visibilità, la possibilità di evitarla e il comportamento tenuto dal pedone, insieme alle altre circostanze concrete.

Danno ambientale e risarcimento dei danni da inquinamento ai privati

La responsabilità extracontrattuale può riguardare anche i danni alla salute o alla proprietà causati dall’inquinamento. La richiesta del privato riguarda le perdite che ha subito personalmente, mentre la riparazione del danno all’ambiente come bene pubblico segue la disciplina speciale del Codice dell’ambiente.

Responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione

La responsabilità precontrattuale può sorgere nella fase di formazione del contratto. Deriva dalla violazione dei doveri di correttezza e buona fede nelle trattative, previsti dall’articolo 1337 del Codice civile e applicabili anche alla condotta della PA durante una gara.

Si pensi a un’amministrazione che avvii una procedura per l’aggiudicazione di un appalto, inducendo un’impresa a partecipare e a sostenere i relativi costi. Se poi revoca la gara o ne modifica le condizioni, occorre verificare se abbia violato quei doveri e leso un affidamento incolpevole dell’impresa. 

Il privato può ottenere il risarcimento dell’interesse negativo, cioè delle spese inutilmente sostenute e delle occasioni alternative di guadagno perdute, purché dimostri il danno e il suo collegamento con la condotta scorretta. Non può invece ottenere, a questo titolo, l’utile che avrebbe ricavato dalla conclusione ed esecuzione del contratto.

Risarcimento del danno da provvedimento amministrativo illegittimo

Il diniego illegittimo di un’autorizzazione, la revoca di una concessione o l’annullamento in autotutela di un permesso in assenza dei presupposti di legge possono impedire al privato di svolgere un’attività o di utilizzare un bene, provocandogli un danno economico.

Il provvedimento amministrativo può essere illegittimo per incompetenza, violazione di legge o eccesso di potere. L’illegittimità dell’atto, tuttavia, non determina automaticamente il diritto al risarcimento. Il privato deve dimostrare anche l’esistenza di un danno ingiusto, il collegamento tra il provvedimento e il pregiudizio subito e gli ulteriori presupposti richiesti per affermare la responsabilità dell’amministrazione.

La responsabilità per la lesione di interessi legittimi causata da un provvedimento illegittimo ha natura extracontrattuale. Con la sentenza n. 7 del 2021, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato l’ha ricondotta alla violazione del dovere generale di non arrecare un danno ingiusto. L’esercizio del potere amministrativo, infatti, non crea di per sé un rapporto obbligatorio tra la PA e il privato.

Cosa deve provare il privato per ottenere il risarcimento

Per ottenere il risarcimento, il privato deve dimostrare che:

• L’amministrazione ha superato il termine per concludere il procedimento, considerando le eventuali sospensioni o interruzioni previste dalla legge.
• Il ritardo è dovuto a dolo o colpa dell’amministrazione, cioè a un comportamento intenzionale o negligente.
• Il ritardo ha compromesso un’utilità che gli spettava, per esempio la possibilità di avviare un’attività per la quale aveva diritto a ottenere l’autorizzazione.
• Il danno è una conseguenza del ritardo, documentando le perdite subite e il loro ammontare.

La colpa dell’amministrazione può essere dimostrata anche attraverso presunzioni fondate sull’illegittimità dell’atto e sulle circostanze della vicenda. L’ente può, a sua volta, fornire elementi che giustifichino un errore scusabile.

La prova del bene della vita cambia secondo la posizione del privato. Chi subisce la revoca illegittima di una concessione deve dimostrare il pregiudizio derivato dalla perdita dell’utilità di cui già beneficiava. Chi si vede negare un’autorizzazione deve invece dimostrare, per ottenere il risarcimento dei vantaggi che ne sarebbero derivati, che in assenza dell’illegittimità avrebbe ottenuto il provvedimento favorevole.

Il giudice valuta quindi quale sarebbe stato l’esito del procedimento se l’amministrazione avesse agito legittimamente. Il solo annullamento di un diniego per un difetto procedurale o di motivazione non dimostra che l’autorizzazione spettasse al richiedente. Resta distinta l’eventuale domanda per la perdita di una possibilità di ottenere il risultato favorevole, che richiede una prova specifica.

Quando il ritardo della PA dà diritto al risarcimento

Quando un privato presenta una richiesta di autorizzazione, concessione o sovvenzione, l’amministrazione deve pronunciarsi entro il termine previsto per quel procedimento. Se la risposta arriva in ritardo, il richiedente può subire un danno economico: per esempio, un’impresa in attesa dell’autorizzazione potrebbe continuare a pagare l’affitto dei locali senza poter avviare l’attività.

Il danno da ritardo è il pregiudizio subito dal privato a causa della mancata o tardiva conclusione di un procedimento amministrativo. L’articolo 2-bis della legge 241/1990 prevede il risarcimento del danno ingiusto causato dall’inosservanza dolosa o colposa del termine per provvedere.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7 del 23 aprile 2021, ha confermato che questa responsabilità ha natura extracontrattuale. 

Quando si può ottenere il risarcimento per il ritardo della PA

Per ottenere il risarcimento, il privato deve dimostrare il danno subito e il suo collegamento con il ritardo imputabile all’amministrazione. La richiesta deve essere sostenuta dalla prova di questi elementi:

• Il mancato rispetto del termine per concludere il procedimento, tenendo conto delle eventuali sospensioni o interruzioni previste dalla legge.
• Il dolo o la colpa dell’amministrazione, ossia una condotta intenzionale o negligente che abbia causato il ritardo.
• Un danno ingiusto, derivante dalla lesione di un’utilità che il privato aveva titolo a ottenere o conservare.
• Il nesso causale tra il ritardo e il pregiudizio, del quale occorre dimostrare l’esistenza e l’entità.

Il risarcimento può comprendere le spese aggiuntive causate dal ritardo, definite danno emergente, e i guadagni perduti, definiti lucro cessante. Fatture, contratti e ricevute possono documentare le spese sostenute. Per dimostrare i mancati guadagni servono invece elementi attendibili sulle entrate che l’attività avrebbe prodotto, tenendo conto anche dei costi necessari per svolgerla.

Responsabilità della PA per disservizi e malfunzionamenti

Un’interruzione prolungata del servizio idrico, ritardi nei trasporti o carenze igienico-sanitarie in un ospedale pubblico possono causare danni agli utenti. Chi subisce un danno per il malfunzionamento di un servizio pubblico può chiedere il risarcimento al soggetto responsabile, secondo le regole applicabili al servizio e al rapporto con l’utente.

Occorre innanzitutto individuare chi fosse tenuto a erogare la prestazione e a chi sia attribuibile il disservizio. Quando il servizio è affidato a una società concessionaria o a un gestore esterno, la richiesta deve essere rivolta al soggetto responsabile del danno, che può essere diverso dall’amministrazione titolare del servizio. Un’eventuale responsabilità dell’ente per proprie omissioni deve essere valutata separatamente.

La responsabilità può essere contrattuale, quando viene violato un obbligo verso l’utente, oppure extracontrattuale, quando il danno deriva da un fatto illecito al di fuori di un rapporto obbligatorio preesistente. Da questa distinzione dipendono anche le prove richieste al danneggiato.

Per esempio, chi chiede il risarcimento delle spese sostenute a causa di un’interruzione del servizio deve documentarle e dimostrare perché siano state necessarie. La richiesta deve collegare il malfunzionamento alle conseguenze subite, distinguendo le perdite economiche dagli eventuali danni non patrimoniali, risarcibili alle condizioni previste dalla legge.

I danni causati dalle strutture sanitarie pubbliche richiedono una valutazione secondo la disciplina specifica della legge 8 marzo 2017, n. 24. In caso di errori nelle cure o carenze nell’organizzazione ospedaliera, occorre ricostruire la prestazione ricevuta, il danno alla salute e il rapporto tra i due.

Come chiedere il risarcimento alla pubblica amministrazione

Per presentare una richiesta di risarcimento occorre ricostruire che cosa ha causato il danno, individuare l’amministrazione responsabile e verificare le date. Il giudice a cui rivolgersi e il termine per agire dipendono dalla natura della richiesta. Una diffida può interrompere la prescrizione, mentre non impedisce il decorso del termine di decadenza previsto per la domanda risarcitoria da lesione di interessi legittimi.

A quale giudice rivolgersi

Le richieste per danni derivanti dall’inadempimento di un contratto o da comportamenti materiali, come quelli causati da un bene in custodia, spettano al giudice ordinario, salvo le materie che la legge attribuisce a un’altra giurisdizione.

Quando il danno deriva dall’esercizio illegittimo di un potere amministrativo o dal ritardo nell’esercizio di un potere obbligatorio, la tutela degli interessi legittimi spetta al giudice amministrativo.

In alcune materie il giudice amministrativo decide anche su diritti soggettivi: è la cosiddetta giurisdizione esclusiva. Per questo la scelta del giudice richiede di esaminare il rapporto con l’ente e la condotta che ha causato il danno. Le controversie sull’affidamento di un appalto, per esempio, seguono una disciplina diversa da quelle sull’esecuzione del contratto già stipulato.

Documenti da raccogliere prima di agire

La valutazione della richiesta parte dagli atti e dalle date. È utile raccogliere:

• Il provvedimento, il contratto o la domanda presentata all’ente, con le ricevute di invio, protocollo e notifica.
• Le comunicazioni scambiate con l’amministrazione, comprese PEC, richieste di integrazione, solleciti e risposte.
• Le prove del fatto che ha causato il danno, come fotografie, verbali e nominativi dei testimoni.
• I documenti sulle conseguenze subite, tra cui fatture, ricevute, perizie, certificazioni mediche e documentazione sulle occasioni commerciali perdute.

Per il danno da ritardo servono anche la data di presentazione dell’istanza, il termine previsto per la risposta e gli eventuali atti di sospensione o interruzione del procedimento. Una cronologia documentata permette di verificare le scadenze e di collegare ciascuna perdita alla condotta contestata all’amministrazione.

Termini per agire per responsabilità della PA

La tabella riassume i principali termini. Le eccezioni e la data da cui calcolarli devono essere verificate in relazione alla singola richiesta.

Risarcimento davanti al TAR: il termine di 120 giorni

La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è soggetta al termine di decadenza di 120 giorni, previsto dall’articolo 30 del Codice del processo amministrativo. Il termine decorre dal giorno in cui il fatto si è verificato oppure dalla conoscenza del provvedimento, se il danno deriva direttamente da quest’ultimo. La Corte costituzionale ha ritenuto legittima questa previsione nella sentenza n. 94 del 2017.

Una lettera o una diffida all’amministrazione non interrompono i 120 giorni. Per rispettare la scadenza occorre proporre la domanda giudiziale nelle forme previste.

Se il provvedimento è stato impugnato, la domanda risarcitoria può essere presentata durante il giudizio di annullamento oppure entro 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza, cioè da quando questa non è più soggetta alle impugnazioni ordinarie.

L’azione avverso il silenzio si propone entro  un anno dalla scadenza del termine entro cui il procedimento avrebbe dovuto concludersi. La domanda di risarcimento può essere proposta anche senza aver prima impugnato l’atto o agito contro il silenzio dell’amministrazione. Il giudice valuta però se il privato avrebbe potuto evitare una parte del danno attivando gli strumenti di tutela disponibili: le conseguenze che si sarebbero potute evitare con l’ordinaria diligenza possono essere escluse dal risarcimento.

Termini di prescrizione davanti al giudice ordinario

Il Codice civile prevede cinque anni per il risarcimento da fatto illecito, secondo l’articolo 2947, e dieci anni per la responsabilità contrattuale, secondo il termine ordinario dell’articolo 2946.

Sono previste eccezioni. Per esempio, i diritti correlati a contratti di assicurazione si prescrivono in un termine breve di di due anni; se il fatto costituisce reato, può applicarsi una prescrizione più lunga alle condizioni stabilite dall’articolo 2947. Anche alcuni rapporti contrattuali hanno termini specifici.

Va verificata anche la data da cui decorre la prescrizione. Se il danno si manifesta dopo l’evento che lo ha causato, occorre stabilire quando il danneggiato avrebbe potuto riconoscerlo e collegarlo al comportamento del responsabile.

La prescrizione può essere interrotta da una richiesta scritta di risarcimento ricevuta dal soggetto responsabile, purché esprima in modo inequivoco la volontà di far valere il diritto. Dall’interruzione inizia a decorrere un nuovo periodo di prescrizione. Una semplice segnalazione del disservizio potrebbe non avere questo effetto.

Responsabilità dei dipendenti pubblici e danno erariale

Il dipendente pubblico può rispondere personalmente dei danni causati nello svolgimento delle sue funzioni, anche quando il danneggiato può chiedere il risarcimento all’amministrazione. Le conseguenze dipendono dalla condotta e dagli obblighi violati:

• Responsabilità civile verso terzi. Il dipendente può essere chiamato a risarcire il danno insieme all’ente. Gli articoli 22 e 23 del D.P.R. 3/1957 prevedono, per gli impiegati civili dello Stato, la responsabilità personale per dolo o colpa grave. Il rapporto tra responsabilità dell’ente e del funzionario è approfondito nell’articolo sulla responsabilità del dipendente pubblico.
• Responsabilità erariale. Riguarda il danno arrecato alle risorse pubbliche ed è accertata dalla Corte dei conti. Può riguardare anche le somme versate dall’amministrazione per risarcire un terzo, quando ricorrono le condizioni per addebitarle al dipendente.
• Responsabilità disciplinare. La violazione dei doveri di servizio, come diligenza e riservatezza, può comportare sanzioni applicate secondo il procedimento disciplinare nel pubblico impiego.
• Responsabilità penale. Se la condotta costituisce reato, come nei casi di peculato, concussione o corruzione, il dipendente può essere sottoposto a procedimento penale e, se condannato, alle pene previste dalla legge.

Uno stesso fatto può dare origine a più forme di responsabilità, da accertare nei rispettivi procedimenti.

La responsabilità erariale può interessare anche amministratori e altri soggetti legati alla PA da un rapporto di servizio. Le condizioni per risponderne, la disciplina del dolo e della colpa grave e le modifiche introdotte dalla riforma del 2026 sono trattate nell’approfondimento sulla responsabilità per danno erariale.

Chi riceve un invito a dedurre dalla Procura contabile o un atto di citazione deve esaminare le contestazioni, i documenti e il termine assegnato per difendersi. Lo Studio offre assistenza legale in materia di responsabilità erariale, anche per valutare quale disciplina si applichi ai fatti contestati.

Assistenza per ottenere il risarcimento dei danni causati dalla PA

Lo Studio Legale De Bonis assiste cittadini e imprese nelle richieste di risarcimento per i danni causati dalla pubblica amministrazione. Esamina gli atti e le prove disponibili per verificare se sussistano i presupposti della responsabilità, individuare il soggetto al quale rivolgere la richiesta e stabilire i termini entro cui agire.

Per richiedere una valutazione, descrivi che cosa è accaduto, quando si sono verificati i fatti e quale amministrazione è coinvolta. Segnala eventuali scadenze e i ricorsi già presentati, indicando i provvedimenti, le comunicazioni e i documenti disponibili per dimostrare il danno.