Affidamento diretto negli appalti pubblici: regole e tutele

L’affidamento diretto consente alla stazione appaltante di scegliere l’operatore economico senza svolgere una gara, nel rispetto dei limiti fissati dall’articolo 50 del D.Lgs. 36/2023. 

Questa modalità semplificata non esonera l’amministrazione dai propri obblighi. La scelta dell’operatore deve essere motivata e rispettare il principio di rotazione, salvo le deroghe previste dall’articolo 49. Anche l’eventuale acquisizione di più preventivi non modifica la natura dell’affidamento, che resta diretto. Le modalità di selezione, i criteri annunciati e gli atti adottati possono però assumere rilievo se un operatore contesta la scelta dell’affidatario o la mancata applicazione della rotazione.

In questi casi, prima di proporre ricorso devono essere esaminati la decisione di contrarre, le pubblicazioni, l’eventuale richiesta di accesso e le date in cui l’operatore ha conosciuto gli atti. Questi elementi permettono di verificare la legittimazione, individuare i motivi di impugnazione e calcolare il termine applicabile.

Affidamento diretto: definizione e soglie

L’articolo 3 dell’Allegato I.1 al D.Lgs. 36/2023 definisce l’affidamento diretto come l’affidamento di un contratto senza una procedura di gara. La stazione appaltante sceglie discrezionalmente l’operatore economico, nel rispetto dei requisiti e dei criteri previsti dal Codice.

L’articolo 50, comma 1, lettere a) e b), consente l’affidamento diretto:

• per i lavori di importo inferiore a 150.000 euro;
• per i servizi e le forniture di importo inferiore a 140.000 euro, compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione.

L’operatore scelto deve possedere esperienze pregresse documentate e idonee all’esecuzione delle prestazioni. Può essere individuato anche tra gli iscritti negli elenchi o negli albi istituiti dalla stazione appaltante.

Le soglie devono essere applicate all’importo complessivo stimato del contratto, al netto dell’IVA. Il calcolo comprende le opzioni e gli eventuali rinnovi indicati nei documenti dell’affidamento. L’articolo 14 vieta di frazionare un appalto per sottrarlo alle disposizioni sulle procedure di gara salvo che la suddivisione sia sostenuta da ragioni oggettive.

Le soglie appena indicate delimitano l’ambito dell’affidamento diretto ordinario. Raggiunti i 150.000 euro per i lavori o i 140.000 euro per servizi e forniture, l’amministrazione deve applicare le procedure previste dall’articolo 50 per la fascia di importo corrispondente.

La disciplina applicabile non dipende dalla denominazione attribuita all’affidamento. Per individuarla devono essere verificati il valore stimato, l’oggetto del contratto e l’eventuale collegamento con altri affidamenti.

Come viene scelto l’operatore nell’affidamento diretto

Stabilito che il contratto può essere affidato direttamente, la stazione appaltante deve procedimentalizzare la scelta dell’operatore. La decisione di contrarre deve permettere di comprendere perché sia stato selezionato un determinato soggetto e quali verifiche siano state svolte. Gli eventuali preventivi fanno parte di questa istruttoria e devono essere letti insieme agli altri atti.

Cosa deve contenere la decisione di contrarre

Nell’affidamento diretto, la decisione di contrarre può essere adottata dopo l’individuazione dell’affidatario. L’articolo 17, comma 2, del D.Lgs. 36/2023 richiede che l’atto indichi:

• l’oggetto del contratto;
• l’importo;
• l’operatore scelto;
• le ragioni della scelta;
• i requisiti di carattere generale;
• gli eventuali requisiti economico-finanziari e tecnico-professionali.

Prima di utilizzare l’affidamento diretto, l’amministrazione deve inoltre verificare l’eventuale presenza di un interesse transfrontaliero certo. Se tale interesse sussiste, l’articolo 48 impone il ricorso alle procedure ordinarie.

Richiesta di preventivi: perché l’affidamento resta diretto

L’articolo 50 consente l’affidamento diretto anche senza consultare più operatori economici. La richiesta di due o più preventivi rappresenta quindi una facoltà della stazione appaltante, non una condizione necessaria per utilizzare questa modalità di affidamento.

I preventivi possono essere acquisiti per conoscere le condizioni offerte dal mercato, confrontare le soluzioni disponibili e verificare la congruità del prezzo. L’amministrazione può anche utilizzare elenchi di operatori, albi o precedenti esperienze contrattuali, purché la selezione rispetti i requisiti stabiliti dal Codice.

L’ANAC, nel parere n. 410 dell’11 settembre 2024, ha precisato che tale trasformazione non deriva né dalla pluralità dei preventivi né dall’indicazione di criteri per selezionare l’operatore. Gli atti e le modalità seguite dall’amministrazione devono comunque essere esaminati per ricostruire lo svolgimento dell’affidamento.

Motivazione dell’affidamento diretto ed esperienze pregresse

La motivazione deve spiegare perché l’operatore selezionato è idoneo a eseguire la prestazione. Il codice richiede che l’affidatario possieda esperienze pregresse documentate e adeguate al contratto.

Con la delibera n. 521 del 22 dicembre 2025, l’ANAC ha richiamato la necessità di acquisire riscontri specifici sulle attività già svolte e di valutarne l’idoneità rispetto all’incarico. Il curriculum o una dichiarazione sostitutiva, se privi di ulteriori riscontri documentali, non dimostrano da soli la verifica effettuata.

La decisione deve quindi collegare la prestazione da affidare alle esperienze dell’operatore e ai documenti esaminati. Un richiamo generico a preventivi, incarichi precedenti o verifiche non documentate non è sufficiente.

Principio di rotazione negli affidamenti diretti: applicazione e deroghe

Il principio di rotazione disciplina la successione degli operatori negli affidamenti di importo inferiore alle soglie europee. L’articolo 49 del D.Lgs. 36/2023 vieta di affidare o aggiudicare al contraente uscente un nuovo contratto appartenente allo stesso settore merceologico, alla stessa categoria di opere o allo stesso settore di servizi.

Il divieto riguarda l’impresa che ha ottenuto il precedente affidamento. Non si estende all’operatore che era stato soltanto invitato o consultato senza risultare affidatario.

Per stabilire se la rotazione debba essere applicata occorre confrontare l’affidamento precedente con quello nuovo. La verifica riguarda l’oggetto delle prestazioni e il settore di appartenenza.

La stazione appaltante può ripartire gli affidamenti in fasce determinate in base al valore economico. In questo caso il divieto opera all’interno della medesima fascia. La suddivisione deve essere definita preventivamente e non può essere utilizzata per riaffidare in modo sistematico contratti analoghi allo stesso operatore.

Per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 5.000 euro, il comma 6 consente di derogare alla rotazione. Per le procedure negoziate previste dall’articolo 50, comma 1, lettere c), d) ed e), la rotazione non si applica quando l’indagine di mercato non limita il numero degli operatori in possesso dei requisiti da invitare.

Contraente uscente: condizioni per il riaffidamento

Il contraente uscente può essere nuovamente invitato o scelto come affidatario diretto soltanto nei casi motivati previsti dall’articolo 49, comma 4. Dopo la modifica introdotta dal D.Lgs. 209/2024, la decisione deve tenere presente:

• la struttura del mercato;
• l’effettiva assenza di operatori alternativi;
• l’accurata esecuzione del contratto precedente;
• la qualità della prestazione resa.

La corretta esecuzione del precedente contratto e la soddisfazione dell’amministrazione non bastano, da sole, a giustificare il riaffidamento. Devono essere accompagnate dalla verifica del mercato e dalla dimostrazione dell’assenza effettiva di alternative.

Anche l’esigenza di concludere rapidamente l’affidamento non giustifica la scelta del precedente affidatario. L’ANAC ha escluso che le sole ragioni di urgenza possano sostenere la scelta del contraente uscente quando mancano gli altri presupposti richiesti dalla norma.

La decisione deve indicare le ricerche compiute, gli operatori eventualmente individuati e le ragioni per cui le alternative non sono ritenute utilizzabili. Deve inoltre richiamare i documenti dai quali risultano l’esecuzione accurata e la qualità della prestazione precedente.

Quando il contraente uscente viene confermato, l’operatore interessato alla commessa può chiedere di conoscere la decisione di contrarre, l’eventuale indagine di mercato e i documenti usati per motivare la deroga. L’assenza dei presupposti richiesti dall’articolo 49 può assumere rilievo nella valutazione della legittimità dell’affidamento.

Quando si può impugnare un affidamento diretto

L’affidamento diretto può essere impugnato quando la scelta dell’amministrazione viola le condizioni previste dal Codice dei contratti pubblici. Le possibili contestazioni riguardano, tra l’altro:

• il calcolo errato dell’importo o il frazionamento artificioso del contratto;
• l’utilizzo dell’affidamento diretto nonostante la presenza di un interesse transfrontaliero certo;
• la violazione del principio di rotazione;
• l’assenza dei requisiti richiesti in capo all’affidatario;
• una motivazione generica o priva dei necessari riscontri;
• lo svolgimento di una procedura diversa da quella dichiarata negli atti.

Il ricorso al TAR per gli appalti pubblici può avere per oggetto la decisione di affidamento e gli atti che ne costituiscono il presupposto. La presenza di un possibile vizio deve essere valutata insieme alla posizione dell’operatore, ai documenti disponibili e alle date in cui gli atti sono stati conosciuti.

Chi può impugnare un affidamento diretto

L’impresa che ha presentato un preventivo o ha partecipato alla selezione informale assume una posizione differenziata rispetto agli operatori rimasti estranei all’affidamento. Può avere interesse a contestare un’esclusione, l’applicazione dei criteri annunciati oppure la scelta di un operatore privo dei requisiti richiesti.

La partecipazione alla consultazione non attribuisce però un diritto all’affidamento e non trasforma la selezione in una gara. La legittimità della scelta resta sottoposta alle disposizioni proprie dell’affidamento diretto e agli eventuali vincoli che l’amministrazione abbia stabilito nei propri atti.

Una posizione tutelabile può essere riconosciuta anche all’impresa che non è stata consultata quando la censura riguarda proprio la decisione di affidare il contratto senza una procedura competitiva. La giurisprudenza sulla legittimazione dell’operatore di settore richiede che l’impresa dimostri di operare nell’ambito economico interessato e di essere potenzialmente idonea a concorrere per il contratto.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5940 del 21 luglio 2026, ha chiarito che l’operatore attivo nel settore interessato non deve avere già costituito il raggruppamento eventualmente necessario per eseguire il contratto. Deve però dimostrare di essere potenzialmente idoneo a partecipare alla procedura e indicare l’utilità che potrebbe ottenere dall’annullamento, come l’avvio di una selezione competitiva.

La stessa sentenza ha precisato che la proprietà privata del manufatto utilizzato nell’attività non esclude l’obbligo di gara quando l’accordo attribuisce lo sfruttamento economico di una risorsa pubblica scarsa. Nel caso esaminato, il confronto concorrenziale era necessario anche se l’operazione era stata qualificata come partenariato pubblico-privato.

La sola appartenenza al settore non permette invece di sindacare qualsiasi affidamento. L’operatore deve indicare quale utilità potrebbe ottenere dall’annullamento, come l’avvio di una procedura alla quale potrebbe partecipare o il riesame della selezione.

Anche la posizione del contraente uscente richiede un esame specifico. Se l’operatore era escluso dal nuovo affidamento in applicazione della rotazione, deve dimostrare perché il divieto non operava oppure perché ricorrevano le condizioni per una deroga. In mancanza, l’annullamento potrebbe non procurargli alcuna utilità.

Accesso agli atti: quali documenti può ottenere l’operatore

La verifica può iniziare dalla sezione “Amministrazione trasparente” della stazione appaltante e dai dati pubblicati nella Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici. La pubblicazione consente di individuare il CIG, l’importo, l’affidatario e gli estremi essenziali del contratto.

L’articolo 35 e l’articolo 36 del D.Lgs. 36/2023 disciplinano l’accesso digitale agli atti delle procedure. Per i candidati e gli offerenti non definitivamente esclusi, l’offerta dell’aggiudicatario e gli atti posti alla base dell’aggiudicazione devono essere resi disponibili attraverso la piattaforma utilizzata dall’amministrazione.

L’operatore che non è stato consultato deve invece presentare una richiesta specifica, indicando il collegamento tra i documenti richiesti e la posizione che intende tutelare. La domanda dovrebbe identificare gli atti con sufficiente precisione e comprendere i documenti richiamati nella decisione di affidamento.

La presenza di segreti tecnici o commerciali può comportare l’oscuramento di alcune informazioni, ma non giustifica un diniego formulato in modo generico. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 9573 del 4 dicembre 2025, ha richiesto un bilanciamento tra riservatezza e diritto di difesa.

La decisione sull’oscuramento è soggetta al termine speciale di dieci giorni previsto dall’articolo 36, comma 4. Questo termine riguarda il provvedimento sull’accesso, non coincide con quello applicabile al ricorso contro l’affidamento.

Alla data del 7 settembre 2026, il Consiglio di Stato ha rimesso all’Adunanza plenaria alcune questioni sull’applicazione del termine di dieci giorni quando l’amministrazione non abbia pubblicato o comunicato correttamente gli atti. Anche la data di conoscenza della decisione di oscuramento deve quindi essere ricostruita sulla base della singola procedura.

Termine per impugnare l’affidamento diretto

Il termine ordinario per impugnare gli atti di affidamento è di trenta giorni. La decorrenza può essere collegata alla comunicazione dell’atto, alla sua disponibilità sulla piattaforma, alla pubblicazione oppure alla conoscenza acquisita dall’operatore, secondo le modalità con cui si è svolto l’affidamento.

La richiesta di accesso non sospende il termine. Se il possibile vizio è già conoscibile dalla decisione pubblicata o comunicata, attendere la consegna di altri documenti può esporre il ricorso a una dichiarazione di irricevibilità.

Quando, invece, la violazione può essere individuata soltanto attraverso gli atti ottenuti con l’accesso, deve essere assicurato all’operatore il tempo necessario per formulare censure consapevoli. La sentenza n. 9573/2025 ha affermato che il termine non può obbligare alla presentazione di un ricorso privo della conoscenza dei documenti dai quali risultano i vizi deducibili.

Non può però essere assunta come automatica la decorrenza di trenta giorni dalla consegna degli atti. Devono essere esaminate con attenzione:

• la data della comunicazione o della pubblicazione;
• la data in cui i documenti sono stati messi a disposizione;
• la data della richiesta di accesso;
• la risposta dell’amministrazione;
• le informazioni già conoscibili prima dell’accesso;
• la data di stipulazione del contratto.

La tutela richiesta dipende anche dallo stato dell’affidamento. Prima della stipulazione può essere domandata una misura cautelare. Se il contratto è già in esecuzione, occorre valutare gli effetti dell’annullamento, l’eventuale subentro e la tutela risarcitoria.

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 4099 del 21 maggio 2026, ha riconosciuto il risarcimento per perdita di possibilità economica conseguente a un affidamento diretto illegittimo. Il danno deve essere dimostrato e quantificato sulla base della probabilità che l’impresa avrebbe avuto di ottenere il contratto.

Quali documenti servono per verificare un affidamento diretto

La valutazione di un affidamento diretto richiede la ricostruzione dell’intera sequenza amministrativa. La decisione di contrarre e i dati associati al CIG costituiscono il primo riferimento, ma possono non contenere gli elementi utilizzati per determinare l’importo, scegliere l’operatore o derogare alla rotazione.

I documenti da esaminare variano in base alle modalità seguite dalla stazione appaltante.

La decisione deve permettere di identificare anche il Responsabile unico del progetto, al quale sono attribuite le funzioni previste dal Codice per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione.

Documenti per verificare importo e frazionamento

La verifica delle soglie richiede il documento con cui l’amministrazione ha stimato il valore complessivo del contratto. Devono essere considerati l’intera durata, gli eventuali rinnovi, le opzioni e le prestazioni collegate.

Quando risultano più affidamenti simili, l’esame deve comprendere anche gli atti relativi ai contratti precedenti o contemporanei. La loro successione può mostrare se le prestazioni erano autonome oppure appartenevano a un’unica operazione suddivisa in incarichi di valore inferiore.

La presenza di oggetti o CIG differenti non esclude, da sola, un collegamento tra gli affidamenti. Devono essere confrontati destinatari, periodo di esecuzione, prestazioni richieste e finalità dei contratti.

Preventivi, motivazione e requisiti dell’affidatario

Se l’amministrazione ha richiesto più preventivi, il fascicolo deve contenere le richieste inviate, le risposte ricevute e gli eventuali verbali di confronto. Questi atti permettono di verificare se sussistano le condizioni di legge per l’affidamento di legge  e se la motivazione corrisponda all’istruttoria.

Devono inoltre essere esaminati i documenti utilizzati per verificare le esperienze pregresse dell’affidatario. Il richiamo al curriculum o a precedenti rapporti con l’amministrazione deve trovare riscontro negli atti relativi alle prestazioni già eseguite.

Per gli affidamenti di importo inferiore a 40.000 euro, l’articolo 52 consente all’operatore di attestare con dichiarazione sostitutiva il possesso dei requisiti di partecipazione e qualificazione. La stazione appaltante verifica le dichiarazioni, anche a campione.

Per gli affidamenti di importo pari o superiore a 40.000 euro devono essere disponibili gli esiti dei controlli svolti sui requisiti generali e speciali dell’affidatario. I controlli sono effettuati attraverso il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico e le banche dati accessibili alla stazione appaltante.

Documenti per verificare rotazione e contraente uscente

Quando il contratto viene affidato al precedente esecutore, l’esame deve estendersi agli atti relativi al rapporto appena concluso. Servono per confrontare l’oggetto dei due contratti e verificare la categoria di opere, il settore merceologico o il settore di servizi interessato.

La documentazione dovrebbe comprendere anche:

• le categorie definite dalla stazione appaltante;
• l’indagine svolta sul mercato;
• gli operatori alternativi individuati;
• le ragioni della loro esclusione;
• i documenti sull’esecuzione del contratto precedente;
• la valutazione della qualità della prestazione resa.

Il richiamo alla continuità del servizio o alla conoscenza già acquisita dall’affidatario non sostituisce la dimostrazione delle condizioni richieste per la deroga.

. La valutazione può iniziare con un fascicolo incompleto, purché l’operatore comunichi tutte le date già conosciute.

Affidamento diretto e ricorso: quando richiedere una valutazione legale

Se un contratto è stato affidato direttamente a un altro operatore, la valutazione deve partire dagli atti adottati dalla stazione appaltante e dalle relative date. Il calcolo dell’importo, la scelta dell’affidatario, il rispetto della rotazione e la verifica dei requisiti possono mostrare se esistono i presupposti per un ricorso.

Lo Studio Legale De Bonis assiste imprese e operatori economici nell’accesso alla documentazione, nell’esame della procedura e nella tutela davanti al TAR. L’analisi riguarda anche la legittimazione dell’impresa, i termini ancora disponibili e gli effetti prodotti dall’eventuale stipulazione del contratto.

Per richiedere una valutazione è utile trasmettere il CIG, la decisione di affidamento, le comunicazioni ricevute e la data in cui si è avuta conoscenza della procedura. Se gli atti non sono disponibili, occorre segnalare le richieste di accesso già presentate e le risposte dell’amministrazione.

Domande frequenti sull’affidamento diretto