Durante l’esecuzione di un appalto pubblico possono verificarsi circostanze che modificano le condizioni inizialmente previste: una variante al progetto, difficoltà geologiche, ritardi nella consegna delle aree, una sospensione dei lavori.

Per l’appaltatore queste situazioni possono tradursi in costi aggiuntivi o in tempi di esecuzione più lunghi. La riserva è lo strumento formale con cui chiede alla stazione appaltante il riconoscimento dei maggiori oneri sostenuti o la proroga dei termini contrattuali. Deve però essere formulata sugli atti dell’appalto secondo le modalità e i termini previsti dalla legge.

Una riserva tardiva o formulata in modo non corretto può comportare la perdita della pretesa, anche quando è fondata nel merito. Il D.Lgs. 36/2023 e l’allegato II.14 disciplinano tempi, contenuti e modalità di iscrizione; nel 2026 il Supporto Giuridico del MIT ha inoltre fornito importanti chiarimenti sul requisito della tempestività.

Cosa sono le riserve negli appalti pubblici

La riserva è la dichiarazione formale con cui l’appaltatore fa valere una pretesa maturata durante l’esecuzione del contratto, chiedendo il riconoscimento di maggiori compensi o, quando ne ricorrono i presupposti, una proroga dei termini.

Un esempio. Durante la realizzazione di una strada, l’impresa incontra in fase di scavo un banco di roccia non rilevato dal progetto. La rimozione richiede mezzi e lavorazioni più costosi: con la riserva l’appaltatore formalizza la richiesta di riconoscimento dei maggiori oneri sostenuti.

La riserva non è una semplice contestazione: per conservare la pretesa, l’appaltatore deve formalizzarla sugli atti dell’appalto nei tempi e con i contenuti richiesti dalla legge.

Questa formalità consente alla stazione appaltante di conoscere tempestivamente le pretese dell’esecutore e di controllarne l’incidenza economica durante l’esecuzione del contratto. Tardività e carenze nella formulazione possono compromettere la possibilità di far valere successivamente la pretesa.

La disciplina delle riserve nel Codice dei contratti pubblici

Nel D.Lgs. 36/2023, la disciplina delle riserve è contenuta nell’art. 115, comma 2, e nell’art. 7 dell’allegato II.14. Per i lavori, l’art. 115 stabilisce che le riserve devono essere iscritte secondo le modalità e nei termini previsti dall’allegato II.14, a pena di decadenza dal diritto di far valere le pretese relative ai fatti e alle contabilizzazioni risultanti dagli atti contabili.

L’art. 7 dell’allegato II.14 chiarisce anche le finalità dell’istituto:

• garantire alla stazione appaltante un controllo continuo della spesa pubblica durante l’esecuzione;
• assicurare la conoscenza tempestiva delle pretese economiche dell’appaltatore, sulla base delle risultanze del registro di contabilità;
• consentire l’adozione di misure che evitino l’insufficienza dei fondi impegnati.

Il Correttivo al Codice è intervenuto su diverse disposizioni dell’allegato II.14 senza modificare l’art. 7, che ha quindi mantenuto l’impianto originario.

Come formulare e iscrivere le riserve

La tutela dell’appaltatore dipende non solo dalla fondatezza della pretesa, ma anche da come e quando la riserva viene formulata. 

Cosa deve contenere una riserva

L’art. 7, comma 2, dell’allegato II.14 richiede, a pena di inammissibilità, che la riserva contenga:

• la quantificazione precisa delle somme che l’esecutore ritiene gli siano dovute;
• l’indicazione degli ordini di servizio che hanno inciso sulle modalità di esecuzione dell’appalto;
• le contestazioni sull’esattezza tecnica delle modalità costruttive previste dal capitolato speciale o dal progetto esecutivo;
• le contestazioni sulla difformità rispetto al contratto delle disposizioni e delle istruzioni ricevute;
• le contestazioni relative alle disposizioni del direttore dei lavori che potrebbero comportare responsabilità dell’appaltatore o determinare vizi o difformità nell’esecuzione.

Particolare attenzione va prestata alla quantificazione: l’importo della riserva è indicato in via definitiva e, di regola, non può essere successivamente integrato o aumentato. Fanno eccezione le riserve motivate da fatti continuativi, per i quali il pregiudizio continua a prodursi nel tempo.

Una quantificazione prudenziale o incompleta può quindi limitare la pretesa dell’impresa anche nelle fasi successive. L’importo va quindi determinato sulla base degli elementi tecnici e contabili disponibili al momento dell’iscrizione.

Dove va iscritta la riserva 

La riserva deve essere iscritta anzitutto sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverla, successivo all’insorgenza o alla cessazione del fatto che ha determinato il pregiudizio. Deve poi essere iscritta anche nel registro di contabilità, all’atto della firma immediatamente successiva al verificarsi o al cessare dello stesso fatto. Le contestazioni relative alle operazioni di collaudo devono invece essere esplicitate al momento della sottoscrizione del certificato di collaudo.

Ma qual è il “primo atto idoneo”? Sul punto è intervenuto il Supporto Giuridico del MIT con il parere n. 4241 del 21 aprile 2026. Il Ministero ha chiarito che non esiste un elenco tassativo: può essere idoneo un atto formale della fase esecutiva che documenti il fatto pregiudizievole o la disposizione contestata e consenta alla stazione appaltante di conoscere tempestivamente il dissenso dell’impresa.

Possono rientrare tra questi, a seconda del caso, i verbali di consegna dei lavori, i verbali di sospensione e di ripresa, i verbali di nuovi prezzi e gli ordini di servizio.

La conseguenza pratica è rilevante. Se il pregiudizio è già percepibile e l’impresa ha occasione di sottoscrivere o ricevere un atto idoneo senza formulare la riserva, attendere il successivo registro di contabilità può comportare la decadenza dalla pretesa. Il registro resta la sede naturale delle riserve, ma non è necessariamente il primo momento utile per iscriverle.

Neppure una comunicazione separata risolve il problema. Una nota inviata alla stazione appaltante può servire a rappresentare tempestivamente la contestazione, ma non sostituisce l’iscrizione della riserva sugli atti richiesti dalla disciplina dell’appalto.

Termini per l’iscrizione e la conferma delle riserve

La disciplina individua scadenze precise per la conferma delle riserve sul conto finale e per le richieste relative al collaudo. E’ stato eliminato nel Codice dei contratti pubblici  il termine di 15 giorni per esplicitare la riserva dopo la sua iscrizione.

Il primo passaggio riguarda il conto finale. L’esecutore deve sottoscriverlo nel termine assegnato, che non può essere superiore a 30 giorni. In questa sede non può formulare domande nuove per oggetto o per importo rispetto a quelle già inserite nel registro di contabilità: deve invece confermare le riserve già iscritte negli atti contabili e non ancora definite. Se non firma entro il termine assegnato, oppure firma senza confermare le domande già formulate, il conto finale si considera definitivamente accettato.

Sul punto è intervenuto anche il parere MIT n. 3956 del 5 febbraio 2026. Il parere riguarda un appalto disciplinato dal D.Lgs. 50/2016 e dal D.M. 49/2018, ma conferma, nel previgente regime, un principio importante: una contestazione relativa a lavorazioni già contabilizzate e liquidate non può essere recuperata per la prima volta nel conto finale quando l’appaltatore non l’ha formulata tempestivamente.

Un’altra scadenza riguarda il certificato di collaudo. Una volta trasmesso per l’accettazione, l’esecutore ha 20 giorni per sottoscriverlo. Al momento della firma può formulare e motivare, secondo le regole previste per le riserve, le richieste relative alle operazioni di collaudo. Se non sottoscrive il certificato nel termine oppure lo firma senza formulare osservazioni o richieste, le risultanze del collaudo si intendono definitivamente accettate.

Più delicata è la questione del termine per esplicitare o completare la riserva dopo la prima iscrizione. Il regime previgente prevedeva un termine di 15 giorni, che l’allegato II.14 al D.Lgs. 36/2023 non ha riprodotto. Non esiste quindi, nel nuovo Codice, un analogo termine generale fissato espressamente dalla norma.

Quindi, occorre verificare quanto previsto dal capitolato speciale e dagli altri documenti contrattuali e non fare affidamento sulla possibilità di integrare la riserva in un momento successivo. La regola più prudente è trattare ogni atto utile e ogni firma contabile come una scadenza.

Le decadenze e le inammissibilità delle riserve

Gli errori nella gestione delle riserve non producono tutti la stessa conseguenza. Il Codice distingue, in particolare, tra decadenza e inammissibilità: la prima riguarda il rispetto dei tempi e delle modalità di iscrizione, la seconda il contenuto della riserva.

La decadenza può verificarsi quando l’appaltatore non iscrive la riserva sull’atto idoneo, non la riporta nel registro di contabilità o non la conferma quando richiesto. In questi casi non rileva che la pretesa sia fondata nel merito: l’art. 115, comma 2, collega al mancato rispetto delle modalità e dei termini la perdita del diritto di farla valere attraverso la disciplina delle riserve.

L’inammissibilità riguarda invece il modo in cui la riserva è formulata. Una contestazione tempestiva non è sufficiente se non contiene gli elementi richiesti dall’art. 7, comma 2, dell’allegato II.14. Una formula generica, ad esempio, non può sostituire l’indicazione delle ragioni della pretesa e la sua quantificazione nei casi in cui queste sono richieste.

La differenza è quindi sostanziale: si può perdere una pretesa perché la riserva è stata formulata troppo tardi, ma anche perché è stata formulata male. Per l’impresa, tempi e contenuto devono essere gestiti insieme, senza fare affidamento sulla possibilità di correggere successivamente omissioni già rilevanti ai fini della decadenza o dell’inammissibilità.

La gestione delle riserve negli appalti pubblici

Iscritta la riserva, la gestione passa alla stazione appaltante. Il direttore dei lavori comunica immediatamente le riserve al RUP e trasmette una propria relazione riservata. Il RUP valuta l’ammissibilità e la non manifesta infondatezza delle riserve, anche per verificare se l’importo complessivo raggiunge la soglia che fa scattare l’accordo bonario. Le riserve manifestamente infondate o inammissibili possono essere respinte senza avviare alcuna procedura conciliativa; per le altre, il Codice mette a disposizione uno strumento pensato per chiudere la partita prima del contenzioso.

L’accordo bonario

L’accordo bonario è disciplinato dall’art. 210 del D.Lgs. 36/2023 per i lavori. Il procedimento si attiva quando, per effetto delle riserve iscritte, l’importo economico dell’opera può variare tra il 5 e il 15 per cento dell’importo contrattuale. Il procedimento riguarda tutte le riserve iscritte fino al suo avvio e può essere ripetuto se nuove riserve raggiungono di nuovo la soglia, entro un tetto complessivo del 15 per cento.

C’è poi un’ipotesi che prescinde dagli importi: prima dell’approvazione del certificato di collaudo, il RUP attiva l’accordo bonario per le riserve ancora aperte, qualunque ne sia il valore. Per le riserve ammissibili e non manifestamente infondate, il sistema prevede quindi strumenti diretti a favorirne la definizione prima del contenzioso.

La procedura funziona così. Entro 15 giorni dalla comunicazione delle riserve, il RUP può chiedere alla Camera arbitrale una lista di cinque esperti; RUP e appaltatore scelgono d’intesa quello incaricato di formulare la proposta motivata di accordo, e in mancanza di intesa lo nomina la Camera arbitrale. La proposta arriva entro 90 giorni dalla nomina. Se il RUP non chiede la nomina dell’esperto, formula lui stesso la proposta, entro 90 giorni dalla comunicazione delle riserve. In entrambi i casi la proposta è formulata in contraddittorio con l’appaltatore e previa verifica della disponibilità delle risorse economiche.

Le parti hanno 45 giorni per accettare. Se accettano, si sottoscrive il verbale e l’accordo ha natura di transazione: chiude la controversia in via definitiva, e sulle somme riconosciute decorrono gli interessi legali dal sessantesimo giorno successivo all’accettazione da parte della stazione appaltante. Se la proposta viene rifiutata, o il termine decorre inutilmente, restano il giudice ordinario o l’arbitrato.

Va tenuto presente un limite : le domande relative a pretese già oggetto di riserva non possono superare gli importi quantificati nelle riserve stesse.

Riserve e dissidi tecnici con il direttore dei lavori

Durante l’esecuzione possono sorgere contrasti tecnici tra l’appaltatore e il direttore dei lavori: un ordine di servizio ritenuto non conforme al contratto, una modalità costruttiva prevista dal progetto che l’impresa considera tecnicamente errata o una disposizione che comporta maggiori oneri o rischia di incidere sulla corretta esecuzione dell’opera.

L’allegato II.14 attribuisce al direttore dei lavori il compito di gestire le contestazioni sugli aspetti tecnici e le riserve secondo la disciplina prevista dalla stazione appaltante e riportata nel capitolato d’appalto. Per capire come deve essere formalizzato il contraddittorio occorre quindi verificare anche le regole previste per il singolo contratto.

Quando il dissenso tecnico incide sull’esecuzione e dà luogo a una pretesa che l’appaltatore intende tutelare, entra in gioco anche la riserva. L’art. 7 contempla espressamente, tra gli elementi rilevanti, gli ordini di servizio che hanno inciso sulle modalità di esecuzione, le contestazioni sull’esattezza tecnica delle modalità costruttive, le disposizioni difformi dal contratto e le istruzioni del direttore dei lavori che potrebbero comportare responsabilità dell’appaltatore o determinare vizi o difformità esecutive.

Per l’impresa è quindi importante non separare i due piani: contestare tecnicamente una disposizione non sostituisce, quando ne ricorrono i presupposti, la tempestiva iscrizione della riserva. La riserva consente di formalizzare il dissenso e di conservare la relativa pretesa secondo le regole previste dall’art. 7.

Quali pretese non costituiscono riserva

L’art. 7, comma 1, dell’allegato II.14 individua espressamente alcune pretese che sono escluse dalla disciplina delle riserve:

1. le contestazioni e le pretese economiche estranee all’oggetto dell’appalto o al contenuto del registro di contabilità;
2. le richieste di rimborso delle imposte corrisposte in esecuzione del contratto;
3. il pagamento degli interessi moratori per ritardo nei pagamenti;
4. le contestazioni sulla validità del contratto;
5. le domande di risarcimento motivate da comportamenti della stazione appaltante o da circostanze a questa riferibili;
6. il ritardo nell’esecuzione del collaudo dovuto a comportamento colposo della stazione appaltante.

Il fatto che queste pretese non costituiscano riserva non significa che l’appaltatore vi rinunci. Significa, piuttosto, che non sono soggette agli specifici oneri di iscrizione e alle decadenze previsti per le riserve e devono essere fatte valere secondo la disciplina applicabile alla singola pretesa. Gli interessi moratori per ritardato pagamento, ad esempio, sono espressamente esclusi dall’art. 7 e non devono essere iscritti nel registro di contabilità per essere richiesti.

Particolare attenzione richiedono le domande risarcitorie legate a comportamenti della stazione appaltante. Il confine tra una pretesa esclusa dal regime delle riserve e una contestazione che deve invece essere tempestivamente iscritta negli atti contabili non è sempre immediato. Il Codice contiene, inoltre, disposizioni specifiche che per alcune fattispecie impongono espressamente l’iscrizione della riserva, come accade per determinate contestazioni relative alla sospensione dei lavori.

Per questo l’elenco dell’art. 7 non va letto isolatamente. La natura della pretesa deve essere verificata alla luce del fatto concreto e delle disposizioni che lo disciplinano: qualificare erroneamente come estranea alle riserve una domanda che richiedeva invece una tempestiva iscrizione può comportare la perdita della relativa tutela.

Le riserve negli appalti di servizi e forniture

La disciplina delle riserve non riguarda soltanto i lavori. L’art. 115, comma 4, del D.Lgs. 36/2023 stabilisce che, nei contratti di servizi e forniture, il capitolato speciale deve disciplinare le contestazioni che possono sorgere durante l’esecuzione, fermo restando l’obbligo di iscrivere le riserve secondo quanto previsto dal comma 2. Anche in questi contratti, quindi, il mancato rispetto delle modalità e dei termini di iscrizione può comportare la decadenza dalla pretesa.

Negli appalti di servizi e forniture, le contestazioni possono nascere da situazioni molto diverse da quelle tipiche di un cantiere: ritardi imputabili alla stazione appaltante, modifiche delle prestazioni richieste, sospensioni dell’esecuzione o condizioni diverse da quelle previste nei documenti contrattuali. In questi casi occorre verificare se la pretesa richieda l’iscrizione di una riserva e quali regole specifiche siano previste dal capitolato speciale.

La gestione dell’esecuzione fa capo al RUP o, quando previsto, al direttore dell’esecuzione del contratto (DEC). L’allegato II.14 attribuisce al direttore dell’esecuzione compiti di coordinamento e controllo tecnico-contabile e prevede specifici momenti nei quali possono emergere le contestazioni dell’esecutore, a partire dal verbale di avvio dell’esecuzione e dalla contabilizzazione delle prestazioni.

Anche l’accordo bonario può trovare applicazione fuori dagli appalti di lavori. L’art. 211 del Codice estende, in quanto compatibili, le disposizioni dell’art. 210 ai contratti di servizi e alle forniture continuative o periodiche di beni, quando sorgano controversie sull’esatta esecuzione delle prestazioni.

Le riserve negli appalti e il contenzioso

Quando una riserva non viene definita durante l’esecuzione, la controversia può arrivare davanti a un giudice. Le controversie sulle pretese economiche dell’appaltatore sorte durante l’esecuzione del contratto spettano, in linea generale, al giudice ordinario. Diverso è il piano delle controversie relative alla procedura di affidamento, che rientrano nei casi previsti dalla legge nella giurisdizione amministrativa.

Cosa succede se le riserve non vengono definite?

Accanto all’accordo bonario, il Codice prevede la transazione disciplinata dall’art. 212. Le controversie relative a diritti soggettivi derivanti dall’esecuzione di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture possono essere definite in via transattiva, nel rispetto delle condizioni e delle procedure previste dalla norma, quando non sia possibile ricorrere agli altri rimedi alternativi all’azione giurisdizionale.

Quando è stato attivato l’accordo bonario, l’art. 210, comma 6, individua il momento in cui quella procedura si conclude senza accordo: se la proposta non viene accettata entro 45 giorni dalla sua ricezione, la controversia può essere portata davanti al giudice ordinario o, quando ne ricorrono i presupposti, agli arbitri.

L’arbitrato è disciplinato dall’art. 213 del D.Lgs. 36/2023 e riguarda le controversie su diritti soggettivi derivanti dall’esecuzione dei contratti pubblici. Il ricorso a questo strumento presuppone una clausola compromissoria validamente prevista secondo le regole del Codice e il procedimento si svolge nell’ambito della Camera arbitrale per i contratti pubblici presso l’ANAC.

L’apertura del contenzioso non consente di superare le preclusioni già maturate durante la gestione delle riserve. Restano inoltre da verificare, per la singola pretesa, i termini di prescrizione applicabili.

Riserve e Collegio consultivo tecnico

Nei contratti in cui opera il Collegio consultivo tecnico (CCT), le controversie sorte durante l’esecuzione possono essere affrontate anche attraverso questo strumento, disciplinato dagli artt. 215 e seguenti del D.Lgs. 36/2023 e dall’allegato V.2. Il CCT ha una funzione soprattutto preventiva: interviene sulle questioni che possono ostacolare la corretta esecuzione del contratto e favorisce la loro soluzione prima che si trasformino in contenzioso.

Il rapporto tra CCT e riserve richiede però attenzione. L’attivazione del Collegio non sostituisce automaticamente gli adempimenti previsti per l’iscrizione e la conferma delle riserve. Se l’appaltatore intende conservare una pretesa soggetta alla disciplina dell’art. 7 dell’allegato II.14, deve quindi continuare a rispettarne modalità e termini, anche quando sulla stessa questione sia stato coinvolto il CCT.

Diverso è il caso in cui la questione venga definita attraverso una determinazione del Collegio alla quale sia attribuita efficacia di lodo contrattuale ai sensi dell’art. 808-ter del codice di procedura civile. In questa ipotesi la decisione incide sulla possibilità di riproporre successivamente la stessa controversia. Quando, invece, l’intervento del CCT non ha tale efficacia, la pretesa resta soggetta alla disciplina applicabile alle riserve.

Come prevenire il contenzioso sulle riserve

Il contenzioso sulle riserve si previene soprattutto durante l’esecuzione, quando è ancora possibile documentare correttamente i fatti, formalizzare le contestazioni e affrontare le criticità con la stazione appaltante.

1. Formulare riserve tempestive, motivate e adeguatamente quantificate. Serve a tutelare le pretese dell’impresa fin dalla fase di esecuzione.
2. Affrontare le criticità con RUP e direttore dei lavori. Il confronto non sostituisce gli adempimenti formali, ma può aiutare a chiarire le rispettive posizioni e a individuare soluzioni prima che il contrasto sfoci in un contenzioso.
3. Documentare ogni fatto rilevante. Ordini di servizio, verbali, comunicazioni, sospensioni e circostanze che incidono sull’esecuzione devono essere ricostruibili anche a distanza di tempo. Una buona documentazione è essenziale sia nella gestione della riserva sia nell’eventuale fase successiva.
4. Valutare per tempo l’assistenza tecnica e legale. Molti errori nelle riserve producono effetti difficilmente recuperabili. Un controllo tempestivo degli atti consente di verificare termini, contenuto della contestazione e corretta quantificazione prima che maturino decadenze o altre preclusioni.

La gestione delle riserve richiede continuità durante tutta l’esecuzione. Intervenire soltanto quando la riserva è stata respinta o il rapporto con la stazione appaltante è ormai compromesso può ridurre le possibilità di tutela.

Se stai gestendo una riserva in un appalto in corso, oppure la stazione appaltante ha contestato o respinto le richieste dell’impresa, posso esaminare gli atti e valutare con te come procedere.

Domande frequenti sulle riserve