L’appalto pubblico si articola in quattro fasi: programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione. La procedura di gara rientra nella fase di affidamento e conduce alla scelta dell’operatore economico.
Le fasi dell’appalto pubblico in sintesi
| Fase | Cosa comprende |
| Programmazione | Individuazione dei fabbisogni, programmazione degli interventi e degli acquisti, verifica delle risorse disponibili |
| Progettazione | Definizione delle caratteristiche dell’intervento; per i lavori, progetto di fattibilità tecnica ed economica e progetto esecutivo; per servizi e forniture, progettazione in un unico livello |
| Affidamento | Decisione di contrarre, scelta della procedura, eventuale pubblicazione del bando o invio degli inviti, presentazione e valutazione delle offerte, aggiudicazione e stipula del contratto |
| Esecuzione | Avvio delle prestazioni, direzione e controlli, pagamenti, eventuali modifiche del contratto, collaudo o verifica di conformità |
1. Programmazione dell’appalto
La programmazione è la fase in cui la stazione appaltante individua i lavori e gli acquisti da realizzare e le relative priorità, tenendo conto delle risorse disponibili. L’art. 37 del Codice dei contratti pubblici prevede che i programmi siano approvati in coerenza con il bilancio e con gli altri documenti di programmazione dell’amministrazione.
Programmi triennali ed elenco annuale
Per i lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro è previsto il programma triennale dei lavori pubblici. A questo si affianca l’elenco annuale, che individua i lavori da avviare nella prima annualità e indica per ciascuno la fonte di finanziamento.
Anche gli acquisti di beni e servizi sono programmati su base triennale. Il programma triennale degli acquisti di beni e servizi comprende gli acquisti di importo stimato pari o superiore a 140.000 euro.
Per i lavori di importo pari o superiore alla soglia europea, l’inserimento nel programma triennale avviene dopo l’approvazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP), mentre l’inserimento nell’elenco annuale richiede l’approvazione del documento di indirizzo alla progettazione (DIP).
I programmi e i relativi aggiornamenti annuali sono pubblicati sul sito istituzionale della stazione appaltante e nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici.
2. Progettazione dell’appalto
La progettazione definisce le caratteristiche dell’intervento e le prestazioni richieste. Per i lavori pubblici, il DIP individua i requisiti e gli elaborati necessari allo sviluppo del progetto.
Livelli di progettazione per i lavori pubblici
Il Codice dei contratti pubblici prevede due livelli di progettazione per i lavori:
- Progetto di fattibilità tecnica ed economica (PFTE): individua, tra le soluzioni possibili, quella che presenta il miglior rapporto tra costi e benefici rispetto alle esigenze da soddisfare. Definisce le principali caratteristiche dei lavori e contiene gli elementi necessari per ottenere le autorizzazioni e le approvazioni previste.
- Progetto esecutivo: sviluppa il PFTE e definisce nel dettaglio i lavori da realizzare, il loro costo e i tempi di esecuzione.
Per alcuni interventi di manutenzione è possibile derogare alla successione ordinaria dei due livelli progettuali.
Progettazione per servizi e forniture
Per gli appalti di servizi e forniture la progettazione è articolata in un unico livello. Il progetto definisce le prestazioni richieste, le caratteristiche tecniche ed economiche dell’affidamento e gli elementi necessari per l’esecuzione.
CAM e BIM nella progettazione
Quando all’oggetto dell’appalto si applicano specifici Criteri Ambientali Minimi (CAM), la documentazione progettuale e di gara deve recepire almeno le specifiche tecniche e le clausole contrattuali previste dai CAM pertinenti.
Per i lavori, dal 1° gennaio 2025 l’utilizzo dei metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni, tra cui il BIM, è obbligatorio in via generale per opere di nuova costruzione e interventi su costruzioni esistenti con un costo presunto dei lavori superiore a 2 milioni di euro.
3. Affidamento e procedura di gara
Prima di avviare la procedura di affidamento, la stazione appaltante adotta la decisione di contrarre, che individua gli elementi essenziali del contratto e i criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte.
Per l’affidamento diretto è prevista una disciplina semplificata: l’atto individua l’oggetto, l’importo e il contraente, insieme alle ragioni della scelta e ai requisiti richiesti all’operatore economico.
Le modalità di affidamento
La procedura da utilizzare dipende dall’importo e dalle caratteristiche del contratto.
- Affidamento diretto: è ammesso per lavori di importo inferiore a 150.000 euro e per servizi e forniture di importo inferiore a 140.000 euro.
- Procedure negoziate sottosoglia: per gli affidamenti di importo superiore alle soglie dell’affidamento diretto e inferiore alle soglie europee, l’art. 50 prevede procedure negoziate senza bando secondo modalità che variano in base all’importo e all’oggetto del contratto.
- Procedura aperta: consente a tutti gli operatori economici interessati e in possesso dei requisiti di presentare un’offerta.
- Procedura ristretta: possono presentare un’offerta soltanto gli operatori economici invitati dopo aver presentato domanda di partecipazione.
- Procedura competitiva con negoziazione: la stazione appaltante seleziona gli operatori da invitare e può negoziare con loro le offerte secondo le regole previste per questa procedura.
- Dialogo competitivo: consente alla stazione appaltante di individuare, attraverso il dialogo con gli operatori selezionati, le soluzioni più adatte alle proprie esigenze.
- Partenariato per l’innovazione: riguarda lo sviluppo e il successivo acquisto di prodotti, servizi o lavori innovativi non disponibili sul mercato.
- Procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando: è ammessa nelle specifiche ipotesi previste dall’art. 76 del Codice.
Tempi delle procedure di affidamento
L’Allegato I.3 del Codice stabilisce i termini massimi entro i quali deve concludersi la procedura di selezione, differenziandoli in base alla procedura utilizzata e al criterio di aggiudicazione.
Offerta economicamente più vantaggiosa: termini massimi
| Procedura | Termine massimo |
| Procedura aperta | 9 mesi |
| Procedura ristretta | 10 mesi |
| Procedura competitiva con negoziazione | 7 mesi |
| Procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando | 4 mesi |
| Dialogo competitivo | 7 mesi |
| Partenariato per l’innovazione | 9 mesi |
Minor prezzo: termini massimi
Il criterio del minor prezzo può essere utilizzato per servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato, fatta eccezione per i servizi ad alta intensità di manodopera.
| Procedura | Termine massimo |
| Procedura aperta | 5 mesi |
| Procedura ristretta | 6 mesi |
| Procedura competitiva con negoziazione | 4 mesi |
| Procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando | 3 mesi |
Se la procedura richiede la verifica dell’anomalia dell’offerta, i termini massimi possono essere prorogati fino a un mese. In circostanze eccezionali, il RUP può disporre con atto motivato una proroga fino a tre mesi. L’Allegato I.3 consente un’ulteriore proroga, sempre fino a tre mesi, in presenza delle situazioni imprevedibili di oggettiva difficoltà indicate dalla norma.
Aggiudicazione, verifica dei requisiti e stipula del contratto
Terminata la valutazione delle offerte, l’organo competente formula la proposta di aggiudicazione in favore della migliore offerta non anomala. Prima di disporre l’aggiudicazione, la stazione appaltante verifica il possesso dei requisiti richiesti all’offerente.
La verifica avviene attraverso il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE) e le banche dati interoperabili previste dal Codice. Per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 40.000 euro si applica invece il regime semplificato di controllo previsto dall’art. 52.
Una volta accertato il possesso dei requisiti, la stazione appaltante dispone l’aggiudicazione, che è immediatamente efficace. L’aggiudicazione non equivale tuttavia all’accettazione dell’offerta: il rapporto contrattuale si perfeziona con la successiva stipula del contratto.
Nei casi in cui si applica il periodo di stand still, il contratto non può essere stipulato prima che siano trascorsi 32 giorni dall’invio dell’ultima comunicazione del provvedimento di aggiudicazione.
4. Esecuzione del contratto
Nella fase di esecuzione l’operatore economico realizza le prestazioni previste dal contratto, sotto la direzione e il controllo della stazione appaltante. Per i lavori l’avvio avviene con la consegna, mentre per servizi e forniture viene disposto l’avvio delle prestazioni. L’esecuzione può iniziare anche prima della stipula per motivate ragioni e, nei casi di urgenza previsti dall’art. 17, comma 9, deve essere avviata anticipatamente.
Consegna dei lavori e avvio dell’esecuzione
Negli appalti di lavori, il direttore dei lavori provvede alla consegna all’esecutore secondo le modalità previste dall’Allegato II.14. Da questo momento decorrono i termini contrattuali per l’esecuzione.
Per i servizi e le forniture, il direttore dell’esecuzione dà avvio alle prestazioni sulla base delle disposizioni del RUP e fornisce all’esecutore le indicazioni necessarie. L’avvio delle prestazioni è documentato con apposito verbale.
Verifiche e controlli in corso d’opera
Durante l’esecuzione la stazione appaltante verifica che le prestazioni rispettino il contratto, i tempi previsti e i requisiti tecnici e qualitativi richiesti.
Il RUP dirige la fase di esecuzione e si avvale del direttore dei lavori (DL) negli appalti di lavori e del direttore dell’esecuzione del contratto (DEC) negli appalti di servizi e forniture. Il direttore dei lavori svolge il controllo tecnico, contabile e amministrativo dei lavori; per servizi e forniture le funzioni del DEC sono svolte di norma dal RUP, salvo i casi in cui è prevista la nomina di un soggetto diverso.
Quando previsto dalla normativa sulla sicurezza, interviene anche il coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione (CSE).
Stati di avanzamento e pagamenti
Negli appalti di lavori, lo stato di avanzamento lavori (SAL) documenta le lavorazioni eseguite e il corrispettivo maturato. Tempi e condizioni per la sua adozione sono stabiliti nella documentazione di gara e nel contratto.
Il RUP emette il certificato di pagamento contestualmente all’adozione del SAL o comunque entro sette giorni. Gli acconti devono essere pagati entro 30 giorni dall’adozione dello stato di avanzamento, salvo che il contratto preveda, per ragioni oggettivamente giustificate, un termine diverso e comunque non superiore a 60 giorni.
Per servizi e forniture con prestazioni periodiche o continuative, tempi e modalità di accertamento delle prestazioni e di pagamento sono definiti dalla disciplina applicabile e dal contratto. In caso di ritardo nei pagamenti si applicano gli interessi moratori previsti dalla normativa sui ritardi nelle transazioni commerciali.
Modifiche durante l’esecuzione del contratto
Durante l’esecuzione il contratto può essere modificato senza una nuova procedura di affidamento soltanto nelle ipotesi disciplinate dall’art. 120 del Codice..
Tra le ipotesi ammesse rientrano, a determinate condizioni, le modifiche già previste nei documenti di gara, le prestazioni supplementari divenute necessarie, le varianti dovute a circostanze imprevedibili e le modifiche non sostanziali o contenute entro i limiti economici stabiliti dall’art. 120.
Le modifiche e le varianti devono essere autorizzate dal RUP secondo le modalità previste dall’ordinamento della stazione appaltante.
Collaudo e verifica di conformità
Al termine dell’esecuzione, la stazione appaltante accerta che i lavori, i servizi o le forniture siano stati eseguiti nel rispetto delle condizioni contrattuali.
Per gli appalti di lavori l’accertamento avviene attraverso il collaudo, che accerta la conformità dell’opera alle caratteristiche tecniche, economiche e qualitative previste e alle altre pattuizioni contrattuali. Il certificato di collaudo ha inizialmente carattere provvisorio e diventa definitivo dopo due anni dalla sua emissione.
Per gli appalti di servizi e forniture si procede invece alla verifica di conformità, effettuata dal RUP o, quando nominato, dal direttore dell’esecuzione. La verifica di conformità accerta che le prestazioni eseguite corrispondano a quanto stabilito dal contratto.
Il collaudo finale o la verifica di conformità devono essere completati, di regola, entro sei mesi dall’ultimazione dei lavori o delle prestazioni. Nei casi di particolare complessità individuati dall’Allegato II.14 il termine può essere elevato fino a un anno.
Dopo l’esito positivo del collaudo o della verifica di conformità, il RUP rilascia entro sette giorni il certificato di pagamento relativo alla rata di saldo. Il pagamento deve essere effettuato entro 30 giorni, salvo che il contratto preveda legittimamente un termine diverso.
Gestire l’appalto dalla programmazione all’esecuzione
Le diverse fasi del contratto pubblico sono strettamente collegate tra loro. Le decisioni assunte nella programmazione e nella progettazione condizionano il successivo svolgimento dell’affidamento, mentre gli atti di gara e il contratto stabiliscono le condizioni dell’esecuzione. Errori, carenze o incoerenze in una fase possono quindi produrre effetti anche nelle successive.
La gestione dell’appalto richiede una verifica costante della coerenza tra gli atti adottati, la procedura scelta, i requisiti richiesti e gli obblighi derivanti dal contratto. Quando emerge una criticità, valutarne tempestivamente le conseguenze consente di individuare gli strumenti più adeguati per tutelare la propria posizione.
Lo Studio Legale De Bonis assiste operatori economici e stazioni appaltanti nelle diverse fasi dell’appalto, dalla procedura di affidamento all’esecuzione del contratto, fino alla gestione delle contestazioni e del contenzioso.
Domande frequenti sulle fasi dell’appalto
I termini delle procedure di affidamento comprendono anche programmazione e progettazione?
No. I termini indicati per le diverse procedure riguardano la conclusione della fase di affidamento e non rappresentano la durata complessiva dell’appalto pubblico. Programmazione e progettazione precedono la procedura di scelta del contraente, mentre dopo l’affidamento seguono la stipula e l’esecuzione del contratto.
Lo stand still si applica anche agli appalti sotto soglia europea?
No. Per i contratti di importo inferiore alle soglie europee, l’art. 55 del Codice esclude l’applicazione dei termini dilatori previsti dall’art. 18. Nei casi in cui lo stand still trova invece applicazione, il contratto non può essere stipulato prima che siano trascorsi 32 giorni dall’invio dell’ultima comunicazione del provvedimento di aggiudicazione.
È possibile iniziare l’esecuzione prima della stipula del contratto?
Sì. L’esecuzione può iniziare prima della stipula quando sussistono motivate ragioni. L’avvio anticipato è invece necessario quando ricorrono le ragioni d’urgenza previste dall’art. 17, comma 9: eventi oggettivamente imprevedibili, situazioni di pericolo per persone, animali o cose, esigenze legate all’igiene e alla salute pubblica o alla tutela del patrimonio storico, artistico e culturale.
L’esecuzione d’urgenza è prevista anche quando attendere la stipula provocherebbe un grave danno all’interesse pubblico, compresa la perdita di finanziamenti dell’Unione europea.
Quando una modifica del contratto richiede una nuova procedura di affidamento?
Non tutte le modifiche intervenute durante l’esecuzione richiedono una nuova gara. L’art. 120 individua i casi nei quali il contratto può essere modificato senza una nuova procedura di affidamento.
Una nuova procedura diventa necessaria quando la modifica non rientra nelle ipotesi ammesse dall’art. 120 e assume carattere sostanziale, per esempio perché avrebbe consentito la partecipazione di operatori diversi, altera a favore dell’aggiudicatario l’equilibrio economico originario oppure estende notevolmente l’ambito del contratto.
Andrea de Bonis
Avvocato amministrativista, patrocinante in Cassazione e Giurisdizioni Superiori. Laureato con Masters alla Lumsa, esperto in appalti e contratti pubblici. Partner di 24 Avvocati e relatore universitario, pubblico articoli specialistici con un linguaggio chiaro e accessibile, rendendo il diritto comprensibile a tutti.
