Concessioni demaniali: cosa sono, come funzionano e novità normative

Se stai pensando di avviare un’attività commerciale in uno stabilimento balneare, di aprire un chiosco su una spiaggia, o di realizzare una struttura turistico-ricettiva su un terreno pubblico, probabilmente avrai a che fare con le concessioni demaniali.

Le concessioni demaniali sono provvedimenti con cui lo Stato o gli enti pubblici affidano a privati l’utilizzo esclusivo di beni appartenenti al demanio, come spiagge, porti o terreni, per finalità turistiche, ricreative o produttive.

In questo articolo, curato dall’avvocato Andrea de Bonis, specialista di diritto amministrativo e demaniale, scoprirai:

• Quali sono le opportunità imprenditoriali legate alle concessioni demaniali
• Come funzionano le procedure di assegnazione e quali sono i requisiti per partecipare
• Cosa cambia con le ultime novità legislative e le sentenze della Corte di Giustizia UE
• Come tutelare i tuoi interessi e prevenire contenziosi con l’assistenza di un avvocato specializzato

Se vuoi comprendere come orientarti in questo complesso settore o se sei un’impresa interessata a partecipare a un bando per una concessione, troverai risposte e soluzioni in questa guida.

Cosa sono le concessioni demaniali

Le concessioni demaniali sono provvedimenti amministrativi attraverso i quali la Pubblica Amministrazione (PA) trasferisce a un soggetto privato, il concessionario, il diritto di utilizzare in modo esclusivo e per un periodo determinato un bene appartenente al demanio pubblico.

Si tratta di un istituto giuridico di grande rilevanza, che risponde all’esigenza di valorizzare i beni demaniali senza comprometterne la funzione pubblica. Attraverso le concessioni, infatti, la PA mantiene la titolarità e il controllo dei beni, ma ne affida la gestione ai privati, in cambio del pagamento di un canone e del rispetto di determinati obblighi.

Dal punto di vista normativo, la disciplina generale delle concessioni demaniali si trova nel Codice della Navigazione, con particolare riferimento ai beni del demanio marittimo.

A queste norme si affiancano poi leggi che regolano le concessioni di altri tipi di beni demaniali, come:

• Il Testo Unico sulle Acque (R.D. 1775/1933) per il demanio idrico;
• Il Codice della Strada (D.lgs. 285/1992) per il demanio stradale;
• La legge sui beni ferroviari (L. 17/1985) per il demanio ferroviario.

Queste norme definiscono, per ciascun settore, i presupposti e le condizioni per il rilascio delle concessioni, le procedure di assegnazione, i contenuti del rapporto concessorio.

Al di là delle specificità settoriali, però, le concessioni demaniali presentano alcuni tratti comuni che ne definiscono la natura giuridica:

• Sono provvedimenti amministrativi adottati dalla PA nell’esercizio del suo potere discrezionale di gestione dei beni pubblici;
• Hanno carattere eccezionale e temporaneo, perché comportano una deroga al principio generale dell’uso collettivo dei beni demaniali;
• Sono inalienabili e imprescrittibili;
• Implicano il trasferimento di un diritto d’uso esclusivo al concessionario, ma non della proprietà del bene, che resta sempre in capo alla PA;
• Comportano per il concessionario l’obbligo di pagare un canone e di rispettare determinate prescrizioni nella gestione del bene.

Beni oggetto di concessione demaniale

Le concessioni possono riguardare tutte quelle aree e quei beni pubblici che, pur dovendo restare nella titolarità dello Stato, sono suscettibili di essere sfruttati economicamente da parte di soggetti privati:

• Spiagge, fondali marini, porti, laghi e altri beni del demanio marittimo
• Argini, sponde, alvei di fiumi, laghi e altre aree del demanio idrico
• Strade, autostrade, aree di sosta e altri beni del demanio stradale
• Aeroporti e altri beni del demanio aeronautico
• Ferrovie, stazioni, aree di sedime e altri beni del demanio ferroviario.

Utilizzo dei beni demaniali tramite concessione

L’utilizzo dei beni demaniali tramite concessione è subordinato a precise condizioni:

• Finalità dell’uso: il bene deve essere utilizzato per lo scopo dichiarato. Ad esempio stabilimento balneare, porto turistico.
• Obblighi del concessionario: manutenzione, pagamento del canone e rispetto delle normative.
• Divieto di subconcessione: salvo specifica autorizzazione, il concessionario non può cedere il bene a terzi.

In generale, le concessioni hanno quasi sempre finalità turistico-ricreative o comunque legate allo svolgimento di attività economiche. L’importante è che l’uso del bene sia compatibile con la sua natura demaniale e con le prescrizioni urbanistiche e di tutela paesaggistica.

Soggetti che possono richiedere una concessione

Chiarito l’oggetto, vediamo ora chi sono i soggetti che possono richiedere una concessione demaniale. In linea generale, possono farlo:

• Imprese e società: per avviare attività turistiche, produttive o commerciali.
• Privati cittadini: in alcuni casi, per utilizzi personali o familiari (es. terreni agricoli).
• Enti pubblici o associazioni: per progetti che perseguono finalità di pubblico interesse.
  La selezione dei soggetti avviene generalmente tramite procedure di gara pubblica, garantendo trasparenza e concorrenza.

Quello che conta è che il richiedente sia in possesso dei requisiti di affidabilità tecnica ed economica previsti dalla legge e dai bandi di gara. Non ci sono preclusioni legate alla natura del soggetto, purché questo sia in grado di gestire il bene e di realizzare gli investimenti richiesti.

Tipologie di beni demaniali

Quando parliamo di “demanio” non ci riferiamo a una categoria omogenea, ma a un insieme variegato di beni, ciascuno con le proprie caratteristiche e destinazioni d’uso. Proviamo a fare un po’ di chiarezza.

Demanio necessario 

Nel demanio necessario rientrano tutti quei beni che, per loro intrinseca natura, non possono che appartenere allo Stato o ad altri enti pubblici territoriali. Si tratta di beni che svolgono funzioni essenziali per la collettività e che, proprio per questo, devono restare nel dominio pubblico.

I principali esempi sono:

• Il demanio marittimo, che comprende spiagge, porti, fari, lagune e altri beni funzionali alla navigazione e alla balneazione
• Il demanio idrico, che include fiumi, laghi, ghiacciai, sorgenti e altre risorse idriche
• Il demanio militare, che riguarda fortificazioni, caserme, poligoni di tiro e altri beni destinati alla difesa nazionale

Questi beni, proprio per la loro rilevanza strategica, sono sottoposti a un regime giuridico particolare, caratterizzato da una serie di vincoli e controlli pubblicistici molto stringenti.

Demanio accidentale

Diverso è il discorso per il demanio accidentale, che include beni che non sono “ontologicamente” pubblici, ma che assumono carattere demaniale solo se e nella misura in cui appartengono a un ente pubblico.

Rientrano in questa categoria, ad esempio:

• Le strade e le autostrade
• Le ferrovie e le stazioni ferroviarie
• Gli aeroporti e le infrastrutture aeronautiche

In questi casi, è la titolarità pubblica del bene a determinare l’appartenenza al demanio, con tutto ciò che ne consegue in termini di regime giuridico applicabile.

Attenzione però: se una strada privata viene espropriata per pubblica utilità, essa entra automaticamente a far parte del demanio stradale. Viceversa, se un tratto di ferrovia viene dismesso e alienato a privati, esso perde il suo carattere demaniale.

Beni demaniali vs beni patrimoniali

Fin qui abbiamo parlato di beni demaniali. Ma non tutti i beni pubblici rientrano in questa categoria. Oltre ai beni demaniali, esistono infatti beni patrimoniali, che si distinguono per caratteristiche e modalità di gestione:

• Beni demaniali: inalienabili, imprescrittibili e destinati a scopi pubblici. La loro gestione è soggetta a norme di diritto pubblico.
• Beni patrimoniali: possono essere alienati e, in alcuni casi, ceduti a privati.

Tra i beni patrimoniali, poi, si distingue tra:

• “Beni patrimoniali indisponibili“, che sono comunque destinati a un pubblico servizio (ad esempio, gli edifici sede di uffici pubblici)
• “Beni patrimoniali disponibili“, che sono alienabili e gestibili con strumenti privatistici (ad esempio, un terreno di proprietà comunale)

Questa distinzione è fondamentale, perché il regime giuridico dei beni patrimoniali è molto diverso da quello dei beni demaniali: meno stringente sul piano dei vincoli pubblicistici, più aperto all’utilizzo di istituti di diritto privato.

Come funzionano le procedure di assegnazione

Le procedure per l’assegnazione delle concessioni demaniali sono disciplinate da normative nazionali e comunitarie che garantiscono trasparenza, imparzialità e pari opportunità tra i candidati. La selezione dei concessionari avviene attraverso procedure pubbliche, come gare o bandi, che rispettano i principi di concorrenza e non discriminazione.

L’intero processo si articola in più fasi: dalla pubblicazione del bando, alla presentazione delle domande, fino alla valutazione delle richieste e all’assegnazione della concessione. Ogni fase è regolata per assicurare il rispetto degli interessi pubblici e la corretta gestione dei beni demaniali.

Principi comunitari e obbligo di gara

L’assegnazione delle concessioni demaniali deve avvenire nel rispetto dei principi comunitari di 

1. Libera concorrenza;
2. Parità di trattamento;
3. Non discriminazione.

Lo strumento principale per assicurare il rispetto di questi principi è la procedura di gara pubblica, che rappresenta la modalità ordinaria di assegnazione delle concessioni.

In pratica, l’amministrazione deve pubblicare un bando con cui rende nota la sua intenzione di affidare la gestione di un determinato bene demaniale, specificando i requisiti richiesti ai partecipanti, i criteri di valutazione delle offerte e le condizioni del rapporto concessorio.

A questo punto, tutti i soggetti interessati e in possesso dei requisiti possono presentare la propria candidatura, sottoponendosi al confronto competitivo con gli altri partecipanti.

La gara può svolgersi con diverse modalità, asta pubblica, licitazione privata, procedura negoziata, ma l’elemento essenziale è che vi sia un confronto trasparente e paritario tra i candidati, basato su criteri predeterminati e oggettivi.

Solo in casi eccezionali e tassativi, previsti dalla legge, è possibile derogare all’obbligo di gara e procedere all’assegnazione diretta della concessione. Ma si tratta, appunto, di eccezioni, che devono essere sempre adeguatamente motivate e giustificate.

Modalità di presentazione delle domande

Una volta presa visione del bando di gara pubblicato dall’amministrazione concedente, bisogna verificare di possedere i requisiti richiesti per la partecipazione.

Di solito, questi requisiti riguardano l’idoneità professionale (es. iscrizione alla Camera di Commercio), la capacità economico-finanziaria (es. fatturato minimo, referenze bancarie) e la capacità tecnico-organizzativa (es. esperienza pregressa nella gestione di beni analoghi).

Una volta verificata la propria idoneità, il candidato deve predisporre la domanda di partecipazione e la documentazione richiesta dal bando, che di solito comprende:

• Una dichiarazione sul possesso dei requisiti;
• Un progetto tecnico che illustri le modalità di gestione del bene e gli investimenti previsti;
• Un’offerta economica con l’indicazione del canone concessorio proposto.

Tutta la documentazione deve essere presentata entro i termini e con le modalità indicate nel bando (di solito via PEC o tramite piattaforme telematiche), pena l’esclusione dalla gara.

Criteri di valutazione delle richieste

Una volta scaduti i termini per la presentazione delle domande, l’amministrazione procede alla valutazione delle candidature pervenute, sulla base dei criteri indicati nel bando.

Questi criteri possono comprendere vari parametri di valutazione:

• La qualità del progetto tecnico e la sua rispondenza agli obiettivi di valorizzazione del bene;
• L’entità degli investimenti proposti e la loro sostenibilità economico-finanziaria;
• Il canone concessorio offerto e la sua congruità rispetto al valore del bene;
• Eventuali proposte migliorative o servizi aggiuntivi offerti dal candidato.

Sulla base di questi parametri, l’amministrazione attribuisce un punteggio a ciascuna offerta e stila una graduatoria dei candidati.

La concessione viene quindi assegnata al soggetto che ha ottenuto il punteggio più alto, previa verifica dei requisiti dichiarati e dell’insussistenza di cause di esclusione (es. precedenti penali, infiltrazioni mafiose).

Solo a questo punto, con la stipula del contratto di concessione, si perfeziona il rapporto tra amministrazione concedente e concessionario.

Durata delle concessioni

Le norme prevedono che le concessioni demaniali non possano avere una durata superiore a quanto strettamente necessario per consentire l’ammortamento degli investimenti effettuati dal concessionario.

Questo per evitare che si creino delle vere e proprie “rendite di posizione” a favore di alcuni operatori, a scapito della concorrenza e dell’interesse pubblico.

Di solito, le concessioni hanno una durata compresa tra i 6 e i 20 anni, a seconda del tipo di bene e dell’entità degli investimenti richiesti.

Allo scadere della concessione, il bene torna nella piena disponibilità dell’amministrazione, che deve rimettere a gara il suo affidamento.

Il concessionario uscente, quindi, non ha alcun diritto di prelazione o di rinnovo automatico, ma deve ricandidarsi e sottoporsi nuovamente al confronto competitivo con gli altri operatori interessati.

Solo in casi eccezionali, e sempre nel rispetto dei principi di concorrenza e non discriminazione, la concessione può essere prorogata per il tempo strettamente necessario a concludere le procedure di gara per il riaffidamento.

Canone e altri obblighi del concessionario

Naturalmente, il concessionario non acquisisce solo diritti con l’ottenimento del titolo, ma anche una serie di obblighi nei confronti dell’amministrazione concedente.

Il primo e più importante di questi obblighi è il pagamento del canone concessorio, che rappresenta il corrispettivo per l’utilizzo esclusivo del bene demaniale.

L’entità del canone è di solito commisurata al valore economico della concessione e ai benefici che il concessionario può trarre dalla gestione del bene.

Ma le obbligazioni del concessionario non si esauriscono qui. Egli, infatti, è tenuto anche a:

• Utilizzare il bene per le finalità previste dal contratto di concessione;
• Realizzare gli investimenti e le opere di manutenzione concordate;
• Garantire la fruizione pubblica del bene, ove prevista;
• Rispettare le norme in materia di sicurezza, igiene, lavoro, servizi al pubblico;
• Restituire il bene in buono stato di conservazione alla scadenza della concessione.

In caso di inadempimento a questi obblighi, l’amministrazione può applicare delle penali o, nei casi più gravi, revocare la concessione e incamerare le garanzie prestate.

Concessioni demaniali: la cornice europea

Il settore delle concessioni demaniali è stato interessato, negli ultimi anni, da un’importante evoluzione normativa e giurisprudenziale, frutto del delicato equilibrio tra la disciplina nazionale e i principi del diritto europeo.

Un equilibrio non facile da trovare, che ha visto interventi legislativi e sentenze spesso contrastanti, con ricadute significative per operatori e amministrazioni. Proviamo a ripercorrere le tappe principali di questo percorso.

La Direttiva Bolkestein e l’apertura alla concorrenza

Il primo scossone arriva nel 2006, con l’approvazione della Direttiva 2006/123/CE, c.d. Direttiva Bolkestein, che impone la liberalizzazione del mercato dei servizi, incluso quello delle concessioni balneari.

La direttiva, in particolare, sancisce i principi di non discriminazione, parità di trattamento e trasparenza nell’assegnazione dei titoli, imponendo il ricorso a procedure di evidenza pubblica.

Principi che mal si conciliano con alcune “storture” del sistema italiano, come il diritto d’insistenza, che riconosceva al concessionario uscente un diritto di preferenza nel rinnovo del titolo.

Nonostante l’abrogazione di questo istituto nel 2009, la normativa italiana fatica ad adeguarsi alle indicazioni europee, continuando a prevedere proroghe automatiche delle concessioni esistenti.

Una situazione che attira i rilievi della Commissione Europea, che nel 2009 apre una procedura d’infrazione contro l’Italia per violazione delle norme UE sulla concorrenza.

Il braccio di ferro tra Italia e UE

Da qui inizia un vero e proprio “braccio di ferro” tra il legislatore italiano e le istituzioni europee.

Da un lato, l’Italia cerca di tutelare i concessionari storici, riconoscendo la specificità del settore balneare e la necessità di garantire la continuità delle attività.

Lo fa con una serie di proroghe ex lege delle concessioni, l’ultima delle quali, disposta con la Legge di Bilancio 2019, arriva addirittura fino al 2033.

Dall’altro, la Commissione Europea e la Corte di Giustizia UE ribadiscono con forza la necessità di rispettare i principi di concorrenza e non discriminazione, bocciando i meccanismi di proroga automatica.

In particolare, con la sentenza Promoimpresa del 2016, la Corte di Giustizia dichiara incompatibile con il diritto UE la proroga delle concessioni prevista dalla legge italiana.

Le conseguenze delle sentenze europee

Le pronunce della Corte UE hanno un impatto dirompente sull’ordinamento italiano, di fatto “disinnescando” le proroghe disposte dal legislatore.

Per amministrazioni e operatori si apre una fase di grande incertezza: da un lato, i Comuni si trovano obbligati a indire le gare per le concessioni scadute o in scadenza, spesso senza avere le competenze e le risorse necessarie; dall’altro, i concessionari temono di perdere il titolo e di veder vanificati gli investimenti effettuati.

Legge 118/2022 e fine delle proroghe automatiche

Per cercare di fare chiarezza e bilanciare i diversi interessi in gioco, il legislatore interviene con la Legge 118/2022.

 Questo intervento legislativo si propone di bilanciare due interessi fondamentali: da un lato, rispettare i principi comunitari che impongono gare pubbliche e procedure competitive; dall’altro, garantire una transizione equilibrata per i concessionari esistenti, molti dei quali hanno operato per anni sotto un regime giuridico diverso.

La legge stabiliva che entro il 31 dicembre 2023, le amministrazioni pubbliche dovevano avviare procedure selettive per l’assegnazione delle concessioni demaniali. Questa scadenza rappresenta un passaggio fondamentale per adeguare il sistema italiano ai principi di trasparenza e parità di accesso richiesti dall’UE.

Allo stesso tempo, la norma prevedeva un regime transitorio per i concessionari uscenti, consentendo loro di continuare a operare fino a quando le nuove procedure non saranno completate. In questo modo, il legislatore cerca di tutelare gli investimenti effettuati dai concessionari storici e di evitare brusche interruzioni nelle attività economiche già in corso.

Una soluzione di compromesso, che cerca di contemperare il rispetto dei principi europei con la tutela delle imprese balneari, ma che non risolve tutti i nodi del settore.

Concessioni demaniali nel 2026

Nel 2026 le concessioni demaniali marittime vivono una fase di transizione complessa. La Legge 166/2024 ha provato a chiudere la procedura d’infrazione UE, ma due dei suoi pilastri (la proroga al 2027 e il decreto indennizzi) sono stati travolti rispettivamente dai TAR e dal Consiglio di Stato in sede consultiva. 

Le 11 novità del D.L. 131/2024 e della Legge di conversione 166/2024

A distanza di due anni dalla Legge 118/2022, il legislatore è intervenuto con il Decreto Legge 131 del 16 settembre 2024, convertito con modificazioni dalla Legge 14 novembre 2024, n. 166 (cosiddetto “decreto Salva infrazioni”). L’obiettivo dichiarato era chiudere la procedura d’infrazione UE n. 2020/4118 e ricostruire una cornice procedurale uniforme per le gare. L’intervento ha introdotto undici novità per il settore delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali con finalità turistico-ricreative e sportive:

1. Proroga delle concessioni in essere fino al 30 settembre 2027, finalizzata all’espletamento delle nuove procedure di gara. La proroga non si applica alle procedure selettive già avviate prima del 17 settembre 2024, che proseguono secondo il regime previgente.
2. Proroga tecnica ulteriore, limitata al tempo necessario per concludere la gara, con termine massimo al 31 marzo 2028. È pensata per situazioni eccezionali come contenziosi o difficoltà procedurali documentabili.
3. Avvio delle gare entro il 30 giugno 2027, con obbligo di indizione almeno sei mesi prima della scadenza (in prima applicazione il termine è ridotto a tre mesi).
4. Rispetto dei principi UE: libertà di stabilimento, parità di trattamento, trasparenza, non discriminazione, massima partecipazione, con attenzione a microimprese, imprese giovanili e operatori che promuovono inclusività e sostenibilità.
5. Pubblicazione dei bandi su più canali: sito dell’ente concedente, Gazzetta Ufficiale e, per concessioni rilevanti, Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea. Ogni bando deve riportare ubicazione e caratteristiche dell’area, investimenti richiesti, durata, canone e requisiti di partecipazione.
6. Durata delle nuove concessioni compresa tra 5 e 20 anni, in funzione degli investimenti e dei tempi di ammortamento.
7. Criteri di valutazione delle offerte che includono qualità del servizio, valorizzazione del territorio, accessibilità, assunzione di personale giovane, esperienza tecnica, valorizzazione delle tradizioni locali e inclusione sociale.
8. Aggiornamento dei canoni concessori in base alla redditività e alla destinazione d’uso, con aumento automatico del 10% in caso di mancato aggiornamento.
9. Indennizzo al concessionario uscente a carico del subentrante, pari al valore dei beni non ammortizzati, integrato da un’equa remunerazione per gli investimenti dell’ultimo quinquennio (criteri da definire con apposito decreto ministeriale e perizia indipendente).
10. Procedure semplificate di rinnovo per le concessioni già oggetto di precedente assegnazione con evidenza pubblica.
11. Misure di sostegno per micro e piccole imprese, con canoni agevolati e incentivi fiscali agli investimenti di riqualificazione.

A oltre un anno dalla conversione, due dei pilastri della riforma (proroga al 2027 e decreto indennizzi) sono stati però travolti rispettivamente dalla giurisprudenza amministrativa e dal parere del Consiglio di Stato in sede consultiva, mentre la disciplina dei canoni è stata oggetto di un percorso accidentato culminato nel Decreto MIT 164/2025.

Disapplicazione della proroga al 30 settembre 2027

La proroga al 30 settembre 2027 introdotta dal D.L. 131/2024 è stata disapplicata dai giudici amministrativi. Le prime due pronunce sono il TAR Liguria, sez. I, sentenza 19 febbraio 2025, n. 183 e il TAR Puglia, sez. I, sentenza 24 febbraio 2025, n. 268, entrambe fondate sul contrasto con l’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE e con l’art. 49 TFUE. Per i due collegi qualunque proroga ex lege non sorretta da procedura competitiva equivale a un vantaggio indebito al concessionario uscente e va disapplicata da ogni autorità amministrativa o giurisdizionale, in applicazione del principio di primazia del diritto UE.

L’orientamento si è rapidamente consolidato. 

Il Consiglio di Stato sez. VII, sentenza n. 8024 del 14 ottobre 2025 ha confermato l’impostazione richiamando la sentenza CGUE C-598/22 dell’11 luglio 2024 (caso SIIB / Rosignano). 

La Corte di Cassazione penale sez. III, sentenza 29 gennaio 2026 n. 3657 ha chiarito le conseguenzepenali: l’occupazione di area demaniale fondata su proroghe disapplicate integra il reato di occupazione abusiva ex art. 1161 Cod. Nav., perché in entrambi i casi (concessione mai validamente rinnovata o concessione divenuta invalida per disapplicazione) manca un titolo idoneo a legittimare l’uso esclusivo del bene.

Il Consiglio di Stato n. 1324 del 19 febbraio 2026 ha chiarito due profili patrimoniali rilevanti: la distinzione tra proroga ex lege (mai costitutiva di un nuovo rapporto) e rinnovo della concessione (atto espresso, sottoposto a procedura competitiva), e la legittimità dell’art. 49 Cod. Nav. nella parte in cui impone al concessionario uscente di cedere gratuitamente le opere non amovibili realizzate sul demanio. 

Va segnalato che la sentenza CdS n. 2368/2025 ha tuttavia lasciato un margine residuo per le proroghe tecniche motivate, riconoscendo che non ogni regime transitorio è di per sé incompatibile con il diritto UE.

Decreto indennizzi 2025: il parere del Consiglio di Stato e la lettera della Commissione UE

L’art. 4, comma 9, della L. 118/2022 (come modificato dal D.L. 131/2024) imponeva al MIT, di concerto con il MEF, di adottare entro il 31 marzo 2025 un decreto ministeriale per i criteri di calcolo dell’indennizzo dovuto dal concessionario subentrante a quello uscente. Il termine è decorso senza esito.

Lo schema di decreto è stato trasmesso al Consiglio di Stato in sede consultiva e alla Commissione europea. Entrambi i pareri hanno bocciato il provvedimento:

• la Commissione europea, con lettera ARES (2025) 5434411 del 7 luglio 2025, ha rilevato che il meccanismo indennitario crea una disparità di trattamento tra candidati, perché solo i nuovi entranti sono tenuti a sostenere il costo, traducendosi in una barriera all’ingresso non conforme al diritto UE;
• il Consiglio di Stato, Sezione Consultiva per gli Atti Normativi, parere n. 750 del 22 luglio 2025 (adunanza 8 luglio), ha sollevato rilievi su quattro fronti: estensione dell’indennizzo a beni amovibili e attivi immateriali (licenze, software, know-how) non oggetto di trasferimento obbligatorio; istruttoria normativa carente sugli impatti per le PMI; contrasto potenziale con l’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE; mancato concerto con l’AGCM e forma del provvedimento inadeguata.

Il decreto indennizzi non è stato successivamente adottato. Il D.L. 11 marzo 2026 n. 32 ha aggiunto un ulteriore tassello, imponendo al MIT di sottoporre alla Conferenza Unificata uno schema di bando tipo nazionale entro trenta giorni dall’entrata in vigore, con criteri uniformi su valorizzazione degli investimenti e indennizzi. Anche questo termine non risulta rispettato: l’AGCM ha osservato che un bando tipo non può essere costruito senza il decreto indennizzi a monte.

Gare delle concessioni demaniali senza decreto indennizzi

Nonostante la mancata adozione del decreto indennizzi, il Consiglio di Stato ha consolidato un orientamento favorevole all’avvio delle gare. Tre pronunce della Settima Sezione delineano il perimetro:

• sentenza n. 2907 del 4 aprile 2025: l’assenza del decreto sugli indennizzi non impedisce la pubblicazione dei bandi;
• sentenza n. 8024 del 14 ottobre 2025: la mancata previsione di indennizzi nei bandi non determina di per sé l’illegittimità della procedura, salva la prova di investimenti residui non ammortizzati da parte del concessionario uscente;
• ordinanza cautelare n. 3862 del 24 ottobre 2025 (caso Comune di Ginosa, in appello sul TAR Puglia 1207/2025): conferma l’orientamento e sospende la pronuncia di primo grado che aveva annullato la gara comunale.

A questo si affianca la sentenza CdS n. 971 del 7 febbraio 2025, secondo cui la mancata approvazione del Piano Comunale delle Coste (PCC) non è di per sé motivo per sospendere le procedure, purché esista un piano regolatore comunale o regionale con indicazioni sufficienti. Sul versante AGCM, il parere AS 2155 ha invece censurato i criteri di alcuni bandi comunali (caso del Comune di Formia) che valorizzavano in modo eccessivo l’esperienza pregressa nella stessa concessione, ritenendo che ciò configuri una preferenza ingiustificata in favore degli operatori uscenti.

In sintesi: nel 2026 l’avvio delle gare è giuridicamente possibile e in molti contesti già obbligato, ma la determinazione dell’indennizzo ricade caso per caso sull’ente concedente, sulla base di perizie tecniche che valutino gli investimenti effettivi non ammortizzati. L’incertezza sui costi di subentro è il principale fattore di contenzioso del biennio 2025-2026.

Concessioni demaniali nel 2026: cosa devono fare Comuni e concessionari

Per i Comuni, l’applicazione della proroga al 2027 è una scelta a rischio elevato. Gli enti devono indire le procedure di evidenza pubblica, costruire la determinazione caso per caso degli indennizzi su perizie indipendenti e attendere lo schema di bando tipo nazionale evitando criteri restrittivi censurabili dall’AGCM (in particolare la valorizzazione eccessiva dell’esperienza pregressa nella medesima concessione).

I concessionari uscenti devono verificare: 

1. Lo stato della concessione e l’eventuale presenza di delibere comunali di proroga al 2027 da impugnare o difendere; 
2. La quantificazione e documentazione puntuale degli investimenti non ammortizzati e di quelli effettuati nell’ultimo quinquennio (la giurisprudenza richiede prova concreta, non pretese generalizzate); 
3. La predisposizione di un’offerta competitiva per la gara di riassegnazione, valorizzando i criteri premiali su sostenibilità, occupazione giovanile e radicamento territoriale.

Le pronunce del 2025 danno l’opportunità ai nuovi entranti di chiedere ai Comuni l’avvio immediato delle gare, e di impugnare le delibere di proroga adottate sulla base di norme disapplicate, come avvenuto a partire dal caso Bubbi srl deciso in sede cautelare dal Consiglio di Stato a novembre 2024.

Restano alcune variabili che possono rimettere tutto in discussione: 

La finalizzazione del bando tipo nazionale previsto dal D.L. 32/2026.

Ulteriori pronunce delle  Sezioni Unite della Cassazione sulla legittimità dell’Adunanza Plenaria n. 17/2021

L’eventuale adozione di un nuovo schema di decreto indennizzi che superi i rilievi della Commissione europea e del Consiglio di Stato

Concessioni demaniali: quando rivolgersi a un avvocato amministrativista

L’assistenza di un avvocato amministrativista nelle concessioni demaniali è utile in tre situazioni:

• Se sei un’impresa che vuole partecipare a un bando: la predisposizione dell’offerta tecnica ed economica richiede analisi del bando, valutazione dei criteri premiali e costruzione di un progetto coerente con le finalità di valorizzazione dell’area. La giurisprudenza recente premia la specificità documentale e penalizza le offerte standardizzate.
• Se sei un concessionario uscente: in assenza del decreto ministeriale sui criteri di calcolo, l’onere della prova sugli investimenti non ammortizzati e sull’equa remunerazione del quinquennio ricade interamente sul concessionario. Va valutata anche l’eventuale impugnazione di criteri di gara che favoriscano in modo eccessivo l’esperienza pregressa, in linea con i rilievi AGCM.
• Se rappresenti un ente pubblico concedente: la predisposizione dei bandi senza il bando tipo nazionale e senza il decreto indennizzi richiede una costruzione caso per caso, fondata su perizie tecniche e su criteri compatibili con l’art. 12 della Direttiva 2006/123/CE. Le delibere di proroga al 2027 prive di adeguata motivazione sono oggi sistematicamente annullate dai TAR.

Sono Andrea de Bonis, specializzato in appalti e contratti. Seguo imprese, concessionari uscenti ed enti pubblici nelle procedure di gara, nei contenziosi davanti al TAR e al Consiglio di Stato e nei pareri preliminari su bandi e delibere di proroga.