Autorizzazione paesaggistica: guida completa alle procedure

Chi intende realizzare interventi o modifiche in zone di particolare pregio paesaggistico deve munirsi della cosiddetta “autorizzazione paesaggistica“. Si tratta di un provvedimento con cui la pubblica amministrazione verifica la compatibilità delle opere con l’esigenza di tutela del paesaggio.

La disciplina di riferimento è contenuta nel Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (D.Lgs. 42/2004). L’art. 146 del Codice prevede che l’autorizzazione debba essere richiesta per tutti gli interventi da eseguire nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, come:

• Immobili e aree di notevole interesse pubblico;
• Aree tutelate per legge: fascia costiera, fiumi, montagne, ghiacciai, parchi;
• Ulteriori beni individuati dai piani paesaggistici regionali.

L’autorizzazione va chiesta seguendo uno specifico iter procedurale che prevede, tra l’altro, la presentazione di una dettagliata relazione paesaggistica.

Di recente, il D.P.R. 31/2017 ha introdotto alcune novità in materia di semplificazione, prevedendo un’autorizzazione semplificata per interventi di lieve entità. Tuttavia, la normativa rimane piuttosto articolata, con non poche difficoltà applicative.

Questa guida, redatta dall’avvocato Andrea de Bonis, esperto di diritto amministrativo e ambientale,  offre indicazioni chiare e pratiche a professionisti e privati alle prese con l’autorizzazione paesaggistica, con un focus sui più recenti sviluppi normativi e giurisprudenziali.

Che cos’è l’autorizzazione paesaggistica

L’autorizzazione paesaggistica è un provvedimento amministrativo che serve a controllare che gli interventi da realizzare in aree di particolare pregio paesaggistico siano compatibili con le esigenze di tutela del territorio.

Questo istituto trova il suo fondamento nell’art. 9 della Costituzione, che riconosce il paesaggio, insieme al patrimonio storico e artistico, come un valore fondamentale da tutelare e promuovere.

Attraverso il rilascio dell’autorizzazione, l’amministrazione competente verifica che le opere e i lavori che si vogliono eseguire nelle zone vincolate non danneggino le caratteristiche e le bellezze del paesaggio protetto.

In sostanza, l’autorizzazione paesaggistica serve a:

• Preservare l’identità dei luoghi,
• Conservare i valori del paesaggio,
• Indirizzare le trasformazioni del territorio in modo sostenibile,
• Promuovere uno sviluppo di qualità e rispettoso dell’ambiente.

Svolge quindi una funzione di controllo preventivo, per evitare che interventi non compatibili possano compromettere il paesaggio prima ancora di essere realizzati.

È importante chiarire che l’autorizzazione paesaggistica non sostituisce gli altri titoli edilizi che possono servire per l’intervento, come il permesso di costruire, la SCIA o la CILA, ma si aggiunge ad essi come presupposto necessario.

In pratica, anche se si ottengono tutti i titoli edilizi, i lavori non possono iniziare finché non si ha anche l’autorizzazione paesaggistica. 

Quadro normativo di riferimento

La disciplina fondamentale in materia di autorizzazione paesaggistica si trova nel Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42), in particolare nel Titolo I della Parte III.

L’art. 146 del Codice detta le regole per il procedimento di rilascio dell’autorizzazione, stabilendo quando va chiesta e come funziona. In base a questa norma, l’autorizzazione serve per tutti gli interventi che modificano l’aspetto esteriore dei luoghi sottoposti a tutela del paesaggio.

Un altro riferimento importante è il D.P.C.M. 12 dicembre 2005, che spiega come deve essere fatta la relazione paesaggistica da presentare insieme alla domanda di autorizzazione.

Da tenere presente anche il D.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31, che prevede una procedura semplificata per alcuni interventi considerati di “lieve entità”, elencati nell’Allegato B. Grazie a questo decreto, per queste opere l’autorizzazione si ottiene più velocemente.

Ci sono poi altre norme rilevanti:

• la legge 241/1990 sul procedimento amministrativo, che si applica anche all’autorizzazione paesaggistica per tutto quello che non è già regolato dal Codice dei Beni Culturali;
• le leggi regionali che possono aggiungere ulteriori regole e dettagli rispetto a quelle statali.

Infine, non vanno dimenticate le sentenze dei giudici amministrativi e costituzionali, che hanno chiarito e precisato come interpretare e applicare tutte queste norme.

Che cosa si intende per bene paesaggistico?

Il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio individua le aree in cui è obbligatorio chiedere l’autorizzazione paesaggistica per fare interventi che modificano il territorio.

In particolare, l’autorizzazione serve per le opere da realizzare in queste zone:

1. Immobili e aree di notevole interesse pubblico: sono i beni individuati da appositi decreti, come ville, giardini, parchi, bellezze panoramiche.
2. Aree tutelate per legge: comprendono una serie di ambiti come i territori costieri, i fiumi, i torrenti, i parchi, le foreste, le montagne sopra i 1.600 metri, i ghiacciai, le zone umide, i vulcani, le zone di interesse archeologico.
3. Ulteriori immobili e aree individuati e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici previsti dall’art. 143 del Codice.

In tutte queste aree, prima di avviare lavori o interventi che ne alterino l’aspetto, è necessario ottenere la preventiva autorizzazione paesaggistica.

Solo alcuni interventi “liberi” possono essere realizzati senza autorizzazione: si tratta di opere di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo che non modificano lo stato dei luoghi, elencate all’art. 149 del Codice.

Per capire con certezza se serve l’autorizzazione è sempre meglio verificare caso per caso con l’amministrazione competente, anche perché le Regioni possono prevedere ulteriori tipologie di interventi da assoggettare ad autorizzazione in base alle caratteristiche del territorio.

L’autorizzazione paesaggistica ordinaria

L’autorizzazione paesaggistica ordinaria rappresenta il regime autorizzatorio generale previsto dall’art. 146 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (D.Lgs. 42/2004) per gli interventi da realizzare nelle aree sottoposte a tutela paesaggistica. Si definisce “ordinaria” in quanto costituisce la procedura standard di controllo, applicabile a tutte le fattispecie non espressamente esentate o assoggettate al regime semplificato introdotto dal DPR 31/2017.

Quando è necessaria l’autorizzazione paesaggistica ordinaria?

L’autorizzazione paesaggistica ordinaria è obbligatoria per qualsiasi intervento che cambi l’aspetto esterno di un immobile o lo stato di un’area sottoposta a vincolo paesaggistico, come stabilito dagli articoli 136, 142 e 157 del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio. Questo vale a prescindere dal tipo di opera: non importa se si tratta di lavori urbanistico-edilizi o di interventi che, pur non rientrando nell’edilizia vera e propria, possono modificare il paesaggio.

Perciò, bisogna ottenere questa autorizzazione anche per opere come disboscamenti, movimenti di terra o l’installazione di strutture amovibili, se queste incidono sull’equilibrio e sull’aspetto del paesaggio tutelato.

Ecco alcuni esempi di interventi che richiedono l’autorizzazione:

• Costruire un nuovo edificio o ampliarne uno esistente;
• Ristrutturare un immobile modificandone l’aspetto esterno, come facciate o tetti;
• Cambiare lo stato dei luoghi, ad esempio con scavi, reinterri o sistemazioni del verde;
• Aprire nuove strade o sentieri, o modificare quelli già esistenti;
• Installare cartelloni pubblicitari, insegne o altri mezzi di comunicazione visiva;
• Realizzare opere di urbanizzazione in aree non ancora urbanizzate.

L’autorizzazione paesaggistica, quindi, è una tutela specifica per il valore estetico e culturale del paesaggio. Ricorda che non sostituisce altri titoli edilizi ma si aggiunge a essi, e procedere senza autorizzazione può comportare pesanti sanzioni, sia amministrative che penali.

Come funziona la procedura di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ordinaria?

Il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica ordinaria segue un iter preciso, scandito da termini di legge e dal coinvolgimento di più enti. Le amministrazioni competenti (Regione, Comune o altro ente delegato) gestiscono la pratica, mentre la Soprintendenza fornisce un parere vincolante sulla compatibilità paesaggistica dell’intervento proposto.

Chi intende realizzare un intervento in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico deve presentare un’apposita istanza all’ente competente (Regione o Comune delegato). La richiesta deve essere corredata da una serie di documenti obbligatori, tra cui:

• una relazione paesaggistica, redatta in base alle indicazioni del DPCM 12 dicembre 2005, che descriva dettagliatamente lo stato attuale dei luoghi e l’impatto dell’intervento;
• elaborati di progetto, con planimetrie e disegni tecnici che illustrino sia lo stato dei luoghi sia le modifiche previste;
• documentazione fotografica aggiornata che mostri l’area interessata;
• una copia del titolo di proprietà o una dichiarazione che attesti la disponibilità del bene.

L’istanza può anche essere presentata contestualmente alla richiesta di altri titoli edilizi necessari per l’intervento.

Una volta ricevuta la domanda, l’amministrazione verifica che tutta la documentazione sia completa. A quel punto, il procedimento passa alla fase di valutazione tecnica. La Soprintendenza ha un ruolo centrale: entro 45 giorni dalla trasmissione dell’istanza, deve esprimere un parere vincolante sulla compatibilità paesaggistica dell’intervento.

L’importanza della relazione paesaggistica

La relazione paesaggistica costituisce un documento essenziale ai fini della valutazione della compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici oggetto di tutela. Essa deve fornire all’amministrazione elementi di valutazione circa: 

• Lo stato attuale del bene interessato,
• Le caratteristiche progettuali dell’intervento,
• I presumibili effetti delle opere sulla conservazione del contesto paesaggistico,
• Le misure di mitigazione e compensazione previste.

I requisiti della relazione paesaggistica sono disciplinati dal DPCM 12/12/2005, che ne definisce la struttura e i contenuti obbligatori. Questo decreto rappresenta una guida per tecnici e professionisti, indicando come articolare le informazioni in funzione dell’intervento. È quindi fondamentale affidarsi a un esperto qualificato per la redazione della relazione, così da evitare carenze documentali che potrebbero rallentare l’iter autorizzativo.  Per opere di maggiore rilevanza è richiesta una relazione paesaggistica completa, composta da elaborati testuali, cartografici e fotografici. Per interventi minori è sufficiente una relazione paesaggistica semplificata, con contenuti ridotti.

Rilascio, diniego e rimedi in caso di mancata autorizzazione

Una volta conclusa la fase istruttoria, l’amministrazione competente deve emettere il provvedimento finale, che può consistere nel rilascio o nel diniego dell’autorizzazione paesaggistica. In caso di rilascio, l’autorizzazione ha una validità di 5 anni: se l’intervento non viene completato entro questo periodo, sarà necessario presentare una nuova richiesta.

Se l’amministrazione decide di negare l’autorizzazione, il richiedente ha il diritto di conoscere le motivazioni del provvedimento. Il diniego deve essere infatti sempre motivato, con riferimento ai principi di tutela del paesaggio previsti dalla normativa. Una volta ricevuto il provvedimento negativo, è possibile valutare due principali rimedi:

1. Ricorso amministrativo: è possibile impugnare il diniego davanti al TAR (Tribunale Amministrativo Regionale) entro 60 giorni dalla notifica. Questo ricorso consente di contestare eventuali errori procedurali o interpretativi, chiedendo l’annullamento del provvedimento negativo.
2. Richiesta di riesame: in alcuni casi, è possibile presentare una nuova istanza, corredata da ulteriori documentazioni o modifiche al progetto, per dimostrare che l’intervento è compatibile con i valori paesaggistici tutelati.

In caso di mancata risposta, la situazione varia a seconda dell’ente interessato:

• Inerzia della Soprintendenza: se la Soprintendenza non esprime il proprio parere vincolante entro 45 giorni, il procedimento resta sospeso fino alla sua pronuncia. Tuttavia, il richiedente può sollecitare formalmente l’ente competente per sbloccare l’iter.
• Inerzia dell’amministrazione: se l’amministrazione non si pronuncia entro i successivi 20 giorni, è possibile agire attraverso un ricorso per silenzio-inadempimento, chiedendo al giudice amministrativo di obbligare l’ente a concludere il procedimento.

Per evitare dinieghi o rallentamenti, è fondamentale presentare un’istanza completa e ben documentata. Una relazione paesaggistica accurata e il supporto di professionisti qualificati possono fare la differenza, sia per ottenere un’autorizzazione positiva che per gestire eventuali contenziosi.

Autorizzazione paesaggistica semplificata: uno strumento per snellire la burocrazia

Negli ultimi anni, il tema della semplificazione amministrativa è diventato sempre più centrale, soprattutto in settori complessi come quello della tutela paesaggistica. Con il D.P.R. 31/2017, in vigore dal 6 aprile 2017, il legislatore ha voluto offrire una soluzione concreta per rendere più snella la gestione degli interventi di lieve entità nelle aree vincolate. La norma ha introdotto un regime semplificato, pensato per interventi di basso impatto, come piccoli ampliamenti o modifiche estetiche, che non alterano significativamente il contesto tutelato. In questo modo, si è cercato di bilanciare due esigenze fondamentali: proteggere il patrimonio paesaggistico e alleggerire il carico burocratico per cittadini e imprese.

Quali interventi possono accedere alla procedura semplificata?

La procedura si applica a interventi specifici, elencati nell’Allegato B del D.P.R. 31/2017, tra cui:

• Piccoli ampliamenti fino al 10% della volumetria esistente (o 100 m³);
• Modifiche alle facciate, come apertura o riconfigurazione di finestre;
• Rifacimenti di intonaci o tinteggiature, purché rispettino i materiali e le caratteristiche originali;
• Installazioni per l’eliminazione di barriere architettoniche;
• Interventi su balconi o terrazze.

Questi lavori, considerati di lieve impatto, possono beneficiare di un iter rapido e semplificato.

Come funziona l’iter?

La procedura semplificata è stata progettata per essere chiara e veloce, con tempi certi che non superano i 60 giorni complessivi.

• Presentazione della domanda: l’interessato compila il modulo semplificato (Allegato C del D.P.R. 31/2017) e allega una relazione paesaggistica semplificata, redatta da un tecnico abilitato. La documentazione va presentata al SUE (Sportello Unico per l’Edilizia) o al SUAP (Sportello Unico per le Attività Produttive).
• Valutazione preliminare: l’amministrazione verifica la completezza della documentazione e che l’intervento rientri tra quelli previsti.
• Parere della Soprintendenza: se richiesto, la Soprintendenza ha 20 giorni per esprimere un parere vincolante. In caso di mancata risposta, si applica il silenzio-assenso, evitando lungaggini inutili.
• Decisione finale: entro 10 giorni dal parere (o dal silenzio-assenso), l’amministrazione adotta il provvedimento autorizzativo e lo comunica al richiedente.

L’autorizzazione semplificata rappresenta un vero strumento di modernizzazione amministrativa. Pensata per interventi che non intaccano la sostanza dei beni tutelati, permette di risparmiare tempo e risorse, sia per i cittadini che per la Pubblica Amministrazione. Inoltre, grazie alla riduzione della documentazione richiesta e all’introduzione di strumenti come il silenzio-assenso, si evita che interventi minori rimangano bloccati per mesi.

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Gestire le pratiche legate all’autorizzazione paesaggistica, ordinaria o semplificata, può essere complesso e richiedere competenze specifiche sia dal punto di vista normativo che amministrativo. Ogni dettaglio, dalla redazione della relazione paesaggistica alla corretta presentazione dell’istanza, può fare la differenza tra l’approvazione e il diniego del progetto.

L’avvocato Andrea de Bonis, grazie alla sua consolidata esperienza nel diritto amministrativo, offre un supporto concreto e personalizzato per affrontare ogni fase del procedimento. Dalla consulenza preliminare alla gestione dei ricorsi, potrai contare su un’assistenza chiara e professionale, pensata per tutelare i tuoi interessi e garantirti il miglior risultato possibile.