Comprendere queste evoluzioni è importante sia per gli operatori privati che propongono iniziative, sia per le stazioni appaltanti chiamate a valutarle.

Cos’è il Project Financing

Il Project Financing è una sofisticata operazione che permette di finanziare la realizzazione di un’opera pubblica attraverso i flussi di cassa che l’opera stessa sarà in grado di generare una volta completata e messa in esercizio. In termini semplici, il finanziamento e la remunerazione del capitale di rischio dipendono dalla redditività del progetto, e non dalle garanzie fornite direttamente dalla Pubblica Amministrazione o dai promotori.

Questa operazione, pur essendo definita in un unico contesto, non è un singolo contratto, ma una complessa fattispecie negoziale atipica che si regge sulla combinazione di più accordi, come contratti di concessione, finanziamento e garanzia. Le recenti modifiche normative mirano a superare inefficienze storiche, richiedendo maggiore rigore tecnico e una più efficace capacità di monitoraggio da parte delle Amministrazioni Pubbliche.

Il trasferimento del rischio operativo

L’elemento giuridico che in modo inequivocabile distingue il Project Financing (che si
realizza sempre attraverso una concessione) da un semplice appalto è il trasferimento effettivo del Rischio Operativo al soggetto privato (il concessionario).

Se la Pubblica Amministrazione mantiene su di sé la maggior parte dei rischi, l’operazione si qualifica come appalto e non come concessione/PF. La normativa attuale è molto chiara nell’articolare questo rischio su tre fronti principali, che devono essere attentamente valutati dal promotore e dall’ente concedente:

• Rischio di costruzione: legato alla capacità dell’operatore di completare l’opera entro i tempi e i costi pattuiti.
• Rischio di disponibilità: relativo alla capacità del concessionario di rendere l’opera o il servizio disponibile agli utenti secondo gli standard qualitativi definiti.
• Rischio di domanda: connesso alla variabilità dei ricavi ottenibili dallo sfruttamento economico dell’opera, ovvero se il progetto genererà effettivamente i flussi di cassa previsti.

Il Piano Economico Finanziario (PEF): il baricentro della concessione

Il Piano Economico Finanziario (PEF) non è un mero allegato contabile, ma assume una funzione strutturale e centrale in questo contesto, fungendo da “baricentro”  dell’operazione di concessione. È il documento che deve dimostrare, con dati oggettivi e proiezioni realistiche, la capacità del progetto di generare ricavi sufficienti per la sua sostenibilità e per la remunerazione del capitale. In sintesi, è la prova della bancabilità dell’iniziativa.

Un aspetto fondamentale introdotto dal nuovo Codice riguarda l’obbligatorietà della validazione da parte del RUP del progetto anche per le proposte di Project Financing presentate su iniziativa privata. Questo requisito, disciplinato dall’Art. 42 del D.Lgs. 36/2023, serve a elevare la competenza tecnica della Pubblica Amministrazione e a garantire che, fin dalla fase iniziale, i progetti siano solidi. Un PEF accurato, sostenuto da una validazione rigorosa del progetto, è il miglior meccanismo per prevenire futuri squilibri contrattuali e contenziosi.  

Le novità procedurali per il Project Financing: l’affidamento a iniziativa privata

La disciplina del Project Financing a iniziativa privata (Art. 193 del D.Lgs. 36/2023) regola la presentazione, la valutazione e la selezione delle proposte da parte dei soggetti privati.

Dopo aver ricevuto una o più proposte, l’Ente concedente ha il compito di selezionare in via comparativa quelle da ammettere alla successiva procedura di gara. Questa fase preliminare, che spetta al RUP istruire, si concentra sulla fattibilità tecnica ed economica delle proposte e sulla loro corrispondenza agli obiettivi strategici dell’ente, analizzando i relativi PEF. 

Un aspetto legale di grande rilevanza per gli operatori è l’inquadramento processuale di questa fase. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che l’impugnazione delle decisioni relative alla scelta del promotore (l’atto con cui l’Amministrazione individua la proposta di pubblico interesse) è immediatamente impugnabile e non è soggetta al rito speciale abbreviato di cui all’Art. 119 del Codice del Processo Amministrativo. Questa distinzione influisce sui termini di ricorso e sulla strategia di tutela da adottare in caso di contenzioso sulla selezione preliminare.

Criteri di aggiudicazione: il ruolo ineludibile dell’offerta economica

Nelle procedure di Project Financing, l’aggiudicazione deve avvenire esclusivamente tramite il criterio dell’Offerta Economicamente Più Vantaggiosa (OEPV), come previsto dagli Artt. 185 e 193 del  del D.Lgs. 36/2023. Il criterio OEPV richiede che l’ente concedente bilanci il pregio qualitativo e innovativo dell’offerta con la sua valenza economica. 

Conclusioni strategiche per operatori pubblici e privati

Le novità introdotte dal D.Lgs. 36/2023 e dal Correttivo rafforzano un modello di Project Financing più maturo e rigoroso. Per l’operatore privato, la strategia vincente non può prescindere da:

• Un Piano Economico Finanziario elaborato con estremo rigore e coerenza.
• Un progetto in grado di sostenere il rischio operativo effettivamente trasferito.
• La presentazione di un’offerta che sia non solo tecnicamente eccellente, ma anche finanziariamente credibile e competitiva, in linea con i dettami ANAC sul punteggio OEPV.

Per le Amministrazioni, il ruolo del RUP nella validazione preliminare e nella corretta applicazione della matrice dei rischi e dei criteri di aggiudicazione è la chiave per la stabilità del contratto nel lungo periodo.

In un contesto normativo così specialistico, l’assistenza legale fin dalle fasi iniziali della proposta di PF è fondamentale per minimizzare i rischi di contenzioso e garantire la bancabilità dell’opera.

Contatta Lo Studio Legale De Bonis per ricevere maggiori informazioni o per richiedere una consulenza.

In questa guida vediamo cos’è l’eccessiva onerosità sopravvenuta, quando si può invocare, quali sono i rimedi disponibili e come gestire concretamente queste situazioni.

Eccessiva onerosità sopravvenuta: definizione e presupposti legali

L’eccessiva onerosità sopravvenuta è disciplinata dall’articolo 1467 del Codice Civile e permette di sciogliere un contratto quando, a causa di eventi straordinari e imprevedibili, la prestazione diventa eccessivamente gravosa rispetto a quanto inizialmente concordato.

Per invocare l’eccessiva onerosità sopravvenuta devono verificarsi tutti e tre questi requisiti:

1. Straordinarietà dell’evento

L’evento deve essere anomalo ed eccezionale, cioè statisticamente raro e oggettivamente fuori dall’ordinario. Non basta una normale fluttuazione di mercato.

2. Imprevedibilità

L’evento non doveva essere ragionevolmente prevedibile al momento della firma del contratto. Si valuta secondo il criterio della diligenza di una persona media nelle stesse condizioni.

3. Eccessiva onerosità

L’aumento dei costi deve comportare uno squilibrio significativo, non una semplice riduzione del guadagno. La prestazione deve diventare molto più gravosa di quanto inizialmente previsto.

Importante: questi eventi devono sempre superare la cosiddetta “alea normale del contratto”, cioè quel rischio di mercato che ogni contraente normalmente accetta. Solo i rischi che vanno oltre questa soglia possono giustificare la risoluzione o il riequilibrio del contratto.

Differenza tra eccessiva onerosità e impossibilità sopravvenuta

È importante distinguere l’eccessiva onerosità sopravvenuta (art. 1467 c.c.) dall’impossibilità sopravvenuta (art. 1256 e 1463 c.c.):

Impossibilità sopravvenuta: si verifica quando la prestazione diventa oggettivamente impossibile da eseguire per cause non imputabili al debitore. In questo caso il contratto si risolve di diritto e il debitore è liberato dall’obbligazione senza possibilità di rinegoziazione.

Eccessiva onerosità: la prestazione rimane oggettivamente possibile ma è diventata eccessivamente gravosa dal punto di vista economico. Il contratto può essere risolto su richiesta del debitore, ma la controparte può evitare la risoluzione offrendo di modificare equamente le condizioni contrattuali.

La linea di confine tra le due fattispecie può essere sottile: si parla talvolta di “impossibilità economica” quando l’esecuzione della prestazione, pur tecnicamente possibile, comporterebbe un sacrificio economico sproporzionato che travalica l’alea normale del contratto.

La Gerarchia dei rimedi nel Nuovo Codice Appalti (D.Lgs. 36/2023)

Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici ha introdotto un ordine preciso di rimedi che l’appaltatore deve seguire. L’obiettivo è salvare il contratto, non romperlo.

Primo livello – Revisione dei prezzi (Art. 60)

Il primo strumento disponibile è la clausola di revisione prezzi, che deve essere obbligatoriamente inserita nei documenti di gara secondo l’art.60 del D.Lgs. 36/2023.

Come funziona:

• È un meccanismo automatico e oggettivo
• Si basa su indici ISTAT
• Si attiva quando la variazione del costo supera il 3% dell’importo totale
• Compensa il 90% del valore che eccede questa soglia

Questo è il primo “scudo” contro le variazioni economiche e serve a riequilibrare rapidamente il contratto in modo automatico.

Secondo livello – Diritto alla Rinegoziazione (Art. 9)

Se la revisione prezzi non basta a ripristinare l’equilibrio, entra in gioco il diritto alla rinegoziazione. L’articolo 9 del Codice stabilisce il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, trasformando la rinegoziazione in un vero obbligo per entrambe le parti.

Come funziona il processo:

1. L’appaltatore richiede formalmente la rinegoziazione
2. Il RUP (https://avvocatidebonis.it/appalti-e-contratti/responsabile-unico-del-progetto/ ) deve formulare una proposta di accordo entro 3 mesi
3. Se non si trova un accordo, la parte svantaggiata può rivolgersi al Giudice Ordinario
4. Il Giudice può imporre un nuovo equilibrio senza sciogliere il contratto

La risoluzione del contratto

La risoluzione del contratto rimane l’ultima soluzione possibile, laddove l’utile di impresa sia completamente eroso.

Rinegoziazione e soluzioni alternative alla rottura

La rinegoziazione emerge come lo strumento più razionale e preferibile alla risoluzione per la sua capacità di preservare l’interesse pubblico e l’esecuzione dell’opera.

La rinegoziazione non si limita a compensazioni economiche, ma può riguardare un ampio ventaglio di soluzioni flessibili:

• Modifica dei materiali o sostituzione con alternative equivalenti.
• Dilazione dei tempi o rimodulazione del cronoprogramma.
• Riduzione quantitativa di lavorazioni non essenziali (stralcio).
• Compensazioni economiche proporzionate agli incrementi documentati.
• Revisione delle modalità esecutive per tecniche costruttive più efficienti

Differenza tra revisione prezzi e rinegoziazione

Spesso si fa confusione tra questi due strumenti.

Vediamo le differenze:

 Revisione prezzi

• È un meccanismo automatico previsto nel contratto
• Si applica per variazioni normali di mercato
• Si calcola con formule e indici prestabiliti
• Non serve l’accordo delle parti
• Compensa solo alcuni aumenti specifici

Rinegoziazione

• Richiede l’accordo tra le parti (o l’intervento del giudice)
• Si usa per eventi straordinari e imprevedibili
• Può riguardare qualsiasi aspetto del contratto
• È più flessibile e personalizzata
• Mira a riequilibrare l’intero rapporto

Possono coesistere: la revisione prezzi funziona in automatico per le variazioni normali; la rinegoziazione interviene quando quella non basta.

Domande frequenti (FAQ)

Cos’è l’eccessiva onerosità sopravvenuta?

Laddove, per eventi straordinari e imprevedibili, eseguire un contratto diventa economicamente molto più gravoso di quanto previsto si ha eccessiva onerosità sopravvenuta. Negli appalti pubblici succede tipicamente quando i costi dei materiali o dell’energia aumentano così tanto da compromettere l’equilibrio economico del contratto.

Quali sono i requisiti per invocare l’eccessiva onerosità sopravvenuta?

Per invocare validamente l’eccessiva onerosità sopravvenuta devono sussistere tre requisiti: straordinarietà dell’evento (deve avere carattere anomalo ed eccezionale), imprevedibilità al momento della stipula del contratto (l’evento non doveva essere ragionevolmente prevedibile), ed eccessiva onerosità della prestazione (deve comportare uno squilibrio economico significativo, non una semplice riduzione del margine di guadagno). Tutti e tre i requisiti devono sussistere contemporaneamente.

Esiste un obbligo di rinegoziare il contratto?

Sì, dalla giurisprudenza più recente emerge che esiste un vero obbligo giuridico di rinegoziare il contratto quando sopravvengano eventi straordinari che ne alterino l’equilibrio economico. Questo obbligo deriva dal principio di buona fede nell’esecuzione del contratto (art. 1375 c.c.). L’inadempimento di questo obbligo può comportare la responsabilità per risarcimento danni e il diritto dell’altra parte di ottenere una sentenza che tenga luogo dell’accordo non raggiunto.

Come si documenta l’eccessiva onerosità sopravvenuta?

Per dimostrare l’eccessiva onerosità sopravvenuta è necessario raccogliere documentazione analitica che provi: l’effettivo aumento dei costi attraverso fatture, preventivi, listini prezzi ufficiali e attestazioni di fornitori; la quantificazione precisa dell’incidenza dei maggiori costi sull’economia complessiva del contratto con calcoli dettagliati; la correlazione tra l’evento straordinario e l’aumento dei costi; l’imprevedibilità dell’evento al momento della stipula; e l’estraneità dell’evento dalla sfera di controllo dell’appaltatore. Una documentazione completa e rigorosa è essenziale per fondare validamente la richiesta di rinegoziazione.

Per concludere

L’eccessiva onerosità sopravvenuta è diventata una realtà frequente in un’economia instabile e imprevedibile. La chiave per gestirla bene è:

• Agire in buona fede per cercare soluzioni, non scontri
• Preferire la rinegoziazione
• Documentare tutto per dimostrare le proprie ragioni
•  Farsi assistere da un avvocato esperto
• Seguire la gerarchia: revisione → rinegoziazione → risoluzione

In questo percorso, il ruolo della consulenza legale specializzata è fondamentale per orientare le parti verso soluzioni giuridicamente corrette, economicamente sostenibili e rispettose dei reciproci interessi, contribuendo così a un sistema di appalti pubblici più efficiente, equo e orientato al risultato.

​​Le fasi di un appalto pubblico sono snodi fondamentali che regolano l’intero processo di affidamento dei lavori, dei servizi o delle forniture da parte della Pubblica Amministrazione. Conoscere bene queste fasi è essenziale sia per le imprese che vogliono partecipare a una gara, sia per i professionisti che seguono le procedure in qualità di consulenti o tecnici.

In questa guida analizziamo passo dopo passo le fasi di un appalto pubblico, chiarendo termini, regole e responsabilità.

Cosa sono gli appalti pubblici e perché sono importanti

Un appalto pubblico è un contratto a titolo oneroso stipulato tra una o più stazioni appaltanti (amministrazioni pubbliche, enti locali, ministeri) e uno o più operatori economici (imprese, professionisti, fornitori) per l’acquisizione di lavori, forniture o servizi.

Le tre tipologie principali di appalti

Gli appalti pubblici si dividono in tre categorie principali:

Appalti di lavori (opere pubbliche): riguardano la realizzazione di infrastrutture, edifici pubblici, strade, ponti e qualsiasi manufatto che richieda progettazione ed esecuzione. Rappresentano la tipologia più complessa per l’articolazione dei livelli progettuali necessari.

Appalti di servizi: comprendono prestazioni continuative o periodiche nel tempo, sia di natura manuale che intellettuale. Possono includere servizi di pulizia, manutenzione, consulenza, gestione di impianti e qualsiasi attività che non si concretizzi nella realizzazione di un’opera materiale.

Appalti di forniture di beni: riguarda l’acquisto, la locazione o il noleggio di prodotti necessari al funzionamento degli enti pubblici, come materiali da ufficio, attrezzature informatiche, veicoli, arredi e forniture sanitarie.

Le fasi fondamentali di un appalto pubblico

Il processo di affidamento di un appalto pubblico si articola in quattro fasi principali secondo il Codice dei Contratti Pubblici, ciascuna con specifici adempimenti e responsabilità. Comprendere questa sequenza è fondamentale per gestire correttamente l’intero procedimento.

Le quattro fasi sono:

• Programmazione: pianificazione dei fabbisogni e delle priorità di spesa
• Progettazione: definizione tecnica ed economica dell’intervento
• Affidamento: selezione dell’operatore economico mediante procedura di gara
• Esecuzione: realizzazione della prestazione e controllo della sua conformità

Approfondiamo ora ciascuna fase nei suoi aspetti operativi e normativi.

1. Fase di programmazione

La programmazione degli appalti pubblici costituisce la fase preliminare e strategica dell’intero processo. Durante questa fase, disciplinata dall’articolo 37 del Codice , le stazioni appaltanti pianificano i propri fabbisogni e definiscono le priorità di spesa in base agli obiettivi istituzionali da perseguire.

Strumenti di programmazione

La programmazione si concretizza nell’adozione di specifici documenti che variano in base al tipo di acquisizione:

Programma triennale dei lavori pubblici: riguarda le opere di importo pari o superiore a 150.000 euro (soglia aggiornata dal nuovo Codice). Deve essere adottato entro il 31 ottobre di ogni anno e pubblicato sul profilo del committente, sulla piattaforma digitale e nella Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP).

Elenco annuale dei lavori: specifica quali interventi del programma triennale saranno avviati nella prima annualità, indicando per ciascuno la fonte di finanziamento e lo stato della progettazione.

Programma biennale degli acquisti di beni e servizi: comprende gli acquisti di importo pari o superiore a 140.000 euro per servizi e forniture. Anche questo programma richiede aggiornamenti annuali e pubblicazioni trasparenti.

I documenti preliminari

Durante questa fase, le amministrazioni devono elaborare il Documento di Indirizzo alla Progettazione (DIP) per i lavori, che definisce gli obiettivi dell’intervento, i requisiti prestazionali richiesti e le risorse disponibili. È anche necessario verificare la disponibilità finanziaria, la compatibilità urbanistica dell’intervento e l’eventuale necessità di acquisire aree o immobili.

2. Fase di progettazione

La fase di progettazione trasforma le esigenze identificate nella programmazione in progetti concreti e dettagliati. Questa fase varia significativamente in base alla tipologia di appalto.

Livelli di progettazione per i lavori pubblici:

1. Progetto di fattibilità tecnica ed economica: individua la soluzione che presenta il migliore rapporto tra costi e benefici per la collettività. Verifica la fattibilità tecnica ed economica dell’intervento, analizza diverse alternative progettuali e ne valuta gli impatti ambientali, urbanistici e sociali. Include elaborati grafici, relazioni tecniche, calcoli preliminari e una stima dei costi basata su prezziari o analisi di mercato.
2. Progetto definitivo: sviluppa gli elaborati del progetto di fattibilità e contiene tutti gli elementi indispensabili per ottenere le autorizzazioni e i permessi necessari.
3. Progetto esecutivo: definisce compiutamente e in ogni particolare architettonico, strutturale e impiantistico l’opera da realizzare.

Progettazione per servizi e forniture

Per gli appalti di servizi e forniture, è generalmente sufficiente un unico livello progettuale che definisce:

• Le caratteristiche prestazionali richieste
• I requisiti qualitativi e quantitativi del servizio o del bene
• Le specifiche tecniche dettagliate
• I livelli di servizio attesi (Service Level Agreement)
• Le modalità di verifica della corretta esecuzione

Principi della progettazione sostenibile

La progettazione deve sempre rispettare principi fondamentali introdotti dal nuovo Codice:

Criteri Ambientali Minimi (CAM): obbligatori per garantire che l’appalto riduca gli impatti ambientali lungo l’intero ciclo di vita dell’opera o del servizio.

Metodologie BIM: dal 1° gennaio 2025, l’uso del Building Information Modeling è obbligatorio per i lavori di importo superiore a 1 milione di euro, favorendo la digitalizzazione e l’interoperabilità dei dati.

Sostenibilità sociale ed economica: la progettazione deve valutare gli impatti occupazionali e la ricaduta economica sul territorio.

3. Fase di affidamento: la selezione del contraente

La fase di affidamento rappresenta il cuore pulsante del procedimento di assegnazione di un appalto e si articola in diverse sottofasi successive. Prima dell’avvio di qualsiasi procedura di affidamento (salve specifiche ipotesi per l’affidamento diretto di importo minimo), la stazione appaltante deve adottare formalmente la decisione di contrarre, un atto amministrativo che individua:

• Gli elementi essenziali del contratto (oggetto, valore stimato, durata)
• I criteri di selezione degli operatori economici
• I criteri di aggiudicazione delle offerte
• Le modalità di verifica dei requisiti
• Le eventuali cause di esclusione specifiche

Questo atto rappresenta l’avvio formale della procedura e ne stabilisce i fondamenti legali e procedurali, vincolando l’amministrazione nelle fasi successive.

Le modalità di affidamento

Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici ha razionalizzato le modalità di affidamento, prevedendo:

• Affidamento diretto: utilizzabile per contratti di importo inferiore alle soglie previste (fino a 5.000 euro senza particolari formalità, da 5.000 a 140.000 euro per servizi/forniture e fino a 214.000 euro per i lavori con procedure semplificate).
• Procedura aperta: aperta a tutti gli operatori economici interessati che possiedono i requisiti richiesti. 
• Procedura ristretta: prevede una fase preliminare di preselezione dei candidati in base ai requisiti di qualificazione.
• Procedura competitiva con negoziazione: consente alla stazione appaltante di negoziare con gli offerenti preselezionati per migliorare il contenuto delle offerte.
• Dialogo competitivo: utilizzato per contratti particolarmente complessi quando la stazione appaltante non è in grado di definire a priori le specifiche tecniche o le modalità più adatte per soddisfare le proprie esigenze.
• Partenariato per l’innovazione: procedura specifica per lo sviluppo di prodotti, servizi o lavori innovativi non disponibili sul mercato.

Tempistiche delle procedure di affidamento

Il Codice stabilisce tempistiche massime per ciascuna procedura, differenziate in base al criterio di aggiudicazione utilizzato. I termini decorrono dalla pubblicazione del bando o dall’invio degli inviti fino all’aggiudicazione.

Tempistica per il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV):

Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è il metodo principale e privilegiato dal Codice. Si basa sulla valutazione del miglior rapporto qualità/prezzo o sul costo del ciclo di vita dell’opera o del servizio.

Tempistica per il criterio del minor prezzo

Il criterio del minor prezzo può essere utilizzato solo per servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato, con esclusione dei servizi ad alta intensità di manodopera.

Questi termini possono essere prorogati in presenza di circostanze eccezionali certificate dal RUP , per un massimo di 3 mesi, e in caso di verifica dell’anomalia delle offerte per ulteriore 1 mese.

Aggiudicazione e verifica dei requisiti

L’organo preposto alla valutazione predispone la proposta di aggiudicazione alla migliore offerta non anomala. Dopo l’esame di legittimità, l’organo competente dispone l’aggiudicazione, che è immediatamente efficace ma non equivale ancora all’accettazione dell’offerta.

Prima della stipula del contratto deve trascorrere un periodo di stand still di 35 giorni dall’invio dell’ultima comunicazione di aggiudicazione, la stazione appaltante verifica il possesso effettivo di tutti i requisiti dichiarati dall’aggiudicatario attraverso:

• Consultazione del Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE) obbligatorio per appalti sopra i 40.000 euro
• Richiesta di certificazioni agli enti competenti
• Verifica presso la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici

4. Fase di esecuzione

La fase di esecuzione inizia formalmente con la stipula del contratto, in forma scritta e in modalità elettronica entro 60 giorni dall’aggiudicazione, e si conclude con il completamento della prestazione, il collaudo o la verifica di conformità e il pagamento finale. Questa fase concretizza tutte le aspettative programmate nelle fasi precedenti.

Principali adempimenti della fase esecutiva

Durante l’esecuzione del contratto, la stazione appaltante deve svolgere diverse attività di controllo e coordinamento:

Consegna dei lavori ed avvio dell’esecuzione

Per gli appalti di lavori, dopo la stipula si procede alla consegna dei lavori, un atto formale che autorizza l’appaltatore ad accedere al cantiere e iniziare le attività. In casi eccezionali, è possibile l’esecuzione anticipata anche prima della stipula contrattuale, quando un ritardo nell’avvio dell’esecuzione determinerebbe un grave danno all’interesse pubblico o la perdita di finanziamenti.

Verifiche e controlli in corso d’opera

L’amministrazione esercita un controllo continuo attraverso:

• Verifiche della conformità tecnica e qualitativa
• Controllo del rispetto del cronoprogramma
• Verifica della corretta applicazione dei contratti collettivi
• Monitoraggio del rispetto delle norme di sicurezza
• Controllo documentale e contabile

Questi controlli vengono opportunamente documentati per garantire trasparenza, tracciabilità e una corretta rendicontazione.

Durante l’esecuzione, diverse figure professionali garantiscono il corretto svolgimento delle prestazioni:

Il Direttore dei Lavori (DL) o Direttore dell’Esecuzione del Contratto (DEC): supervisiona tecnicamente la prestazione, verifica la conformità alle prescrizioni contrattuali, autorizza pagamenti parziali e gestisce le eventuali varianti necessarie.

Il Responsabile Unico del Procedimento (RUP): mantiene una funzione di coordinamento generale, vigilando sul rispetto dei tempi, dei costi preventivati e della qualità richiesta.

Il Coordinatore per la Sicurezza in Esecuzione (CSE): nei cantieri temporanei o mobili, verifica il rispetto delle norme di sicurezza e salute dei lavoratori.

Pagamenti e stati di avanzamento

Per gli appalti di lavori, i pagamenti avvengono secondo stati di avanzamento periodici (generalmente ogni 3 mesi o al raggiungimento di determinate percentuali di completamento). Per servizi e forniture, i pagamenti seguono le modalità concordate contrattualmente.

Il nuovo Codice ha introdotto tempistiche rigorose per i pagamenti, prevedendo la decorrenza automatica di interessi in caso di ritardo oltre i termini stabiliti (generalmente 30 giorni dall’emissione del certificato di pagamento).

Gestione delle varianti

Durante la fase di esecuzione possono rendersi necessarie modifiche al progetto o alle modalità esecutive. Le varianti in corso d’opera sono ammesse solo nei limiti rigorosi previsti dal Codice:

• Varianti per errori o omissioni progettuali
• Varianti per cause impreviste e imprevedibili
• Varianti migliorative proposte dall’appaltatore
• Varianti necessarie per il rispetto di nuove norme sopravvenute

Conclusione dell’appalto

L’appalto si conclude formalmente con la verifica finale della corretta esecuzione:

Collaudo (per i lavori): effettuato da tecnici qualificati, verifica che l’opera sia stata realizzata a regola d’arte, secondo il progetto approvato e le prescrizioni contrattuali. Il certificato di collaudo attesta la regolare esecuzione e consente lo svincolo delle garanzie definitive.

Verifica di conformità (per servizi e forniture): accerta che le prestazioni siano state eseguite in conformità alle prescrizioni contrattuali e ai livelli di qualità richiesti.

Solo dopo l’approvazione del collaudo o della verifica di conformità si procede al saldo finale e l’appalto si considera definitivamente concluso.

Riepilogo delle fasi di un appalto pubblico

Domande frequenti sulle fasi di un appalto pubblico

Quali sono le fasi in cui si articola una gara d’appalto?

Una gara d’appalto si articola in quattro fasi principali: programmazione (pianificazione dei fabbisogni), progettazione (definizione tecnica dell’intervento), affidamento (selezione del contraente tramite procedura di gara) ed esecuzione (realizzazione della prestazione e controllo). Ogni fase è regolata da norme precise contenute nel D.Lgs. 36/2023 per garantire trasparenza, concorrenza e corretto utilizzo delle risorse pubbliche.

Quanto tempo dura una procedura di appalto pubblico?

La durata di una procedura di appalto pubblico varia in base alla complessità e al criterio di aggiudicazione. Con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, una procedura aperta dura massimo 9 mesi, una procedura ristretta 10 mesi. Con il criterio del minor prezzo i tempi si riducono rispettivamente a 5 e 6 mesi. A questi vanno aggiunti i tempi di programmazione, progettazione ed esecuzione.

Cos’è lo stand still e quando si applica?

Lo stand still è un periodo dilatorio di 35 giorni che deve trascorrere tra l’invio della comunicazione di aggiudicazione e la stipula del contratto. Questo termine consente agli operatori non aggiudicatari di valutare l’opportunità di proporre ricorso amministrativo. 

Cosa succede se durante l’esecuzione servono delle modifiche al progetto?

Le varianti in corso d’opera sono ammesse solo nei casi rigorosamente previsti dal Codice: errori o omissioni progettuali, cause impreviste e imprevedibili, varianti migliorative proposte dall’appaltatore, o necessità di rispettare nuove norme sopravvenute. Le varianti richiedono sempre una formale approvazione e non possono comportare modifiche sostanziali che avrebbero richiesto una nuova gara.

Come si conclude un appalto?

Con collaudo (lavori) o verifica di conformità (servizi/forniture).

Hai bisogno di assistenza sugli appalti pubblici?

Affrontare correttamente le fasi di un appalto pubblico non è semplice: ci sono regole, tempi e adempimenti che, se trascurati, possono compromettere la partecipazione o l’esito di una gara. Per questo affidarsi a un avvocato esperto in diritto degli appalti pubblici fa la differenza.

Se vuoi partecipare a una gara senza rischi, oppure se hai dubbi sulle fasi di un appalto pubblico contatta lo Studio Legale de Bonis oggi stesso per una consulenza personalizzata.

L’impugnazione del bando di gara costituisce un rimedio processuale ex art. 120 del Codice del Processo Amministrativo, che può essere attivato per garantire, ad esempio,  il rispetto dei principi quali quelli di:

• Pari opportunità (art. 36, comma 1, D.lgs. 50/2016)
• Trasparenza (art. 1, comma 1, Direttiva 2014/24/UE)
• Concorrenza effettiva

L’impugnazione del bando di gara è uno strumento per tutelare i diritti delle imprese nelle procedure di affidamento degli appalti pubblici. In questo articolo vediamo quando e come è possibile contestare un bando, alcuni dei possibili motivi e le strategie per presentare un ricorso efficace.

Perché è utile questa guida sul bando di gara in tema di appalti?

Scopri in quali casi si può impugnare un bando di gara e come preparare un ricorso efficace per evitare errori comuni che possono invalidare la tua azione.

Cos’è l’impugnazione del bando di gara?

L’impugnazione del bando di gara è il ricorso con cui un’impresa contesta le condizioni previste dal bando pubblicato da una stazione appaltante. È uno strumento di tutela previsto dal Diritto Amministrativo che consente di chiedere l’annullamento di un bando illegittimo, anche prima che la gara venga aggiudicata al concorrente.

L’obiettivo dell’impugnazione del bando di gara è quello di far correggere o rimuovere clausole discriminatorie, irragionevoli o contrarie alla legge che impediscono una corretta partecipazione alla gara o lo svolgimento di una effettiva competizione tra più concorrenti.

Quando impugnare un bando di gara

1. Clausole discriminatorie o escludenti

Un bando di gara può essere impugnato se contiene clausole che:

• Limitano la partecipazione alla gara in modo ingiustificato
• Impongono requisiti sproporzionati rispetto all’oggetto dell’appalto
• Favoriscono di fatto un concorrente specifico

2. Violazioni del principio di trasparenza e concorrenza

Può essere impugnato anche un bando che:

• Non specifica in modo chiaro i criteri di valutazione
• Non indica la suddivisione dei punteggi
• Introduce ambiguità nell’interpretazione delle regole di gara

3. Errori tecnici o giuridici

Si può impugnare il bando di gara anche per:

• Violazione di norme di legge o di regolamento
• Mancata indicazione dei contratti collettivi (CCNL)
• Omessa indicazione degli obblighi relativi alla sicurezza o al subappalto

Attenzione: l’impugnazione del bando di gara può essere proposta, in determinati casi, anche prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte, ad esempio per contestare un bando di gara che preveda prezzi non remunerativi per il lavoro da eseguire o per il servizio da svolgere.

Chi può impugnare un bando di gara

L’impugnazione del bando di gara può essere proposta solo da chi ha un interesse diretto e attuale alla partecipazione di gara. In pratica, devono esserci i seguenti requisiti:

• Il ricorrente deve essere un operatore economico potenzialmente idoneo a partecipare o che abbia effettivamente prodotto la domanda
• Il bando deve ledere concretamente la possibilità di partecipazione o di aggiudicazione

Come impugnare un bando di gara

Fase 1 – Analisi del bando e individuazione dei vizi

È essenziale esaminare attentamente:

• Il contenuto integrale del bando
• Gli atti presupposti 
• I riferimenti al Codice degli Appalti e ad altre fonti normative

Fase 2 – Redazione del ricorso

Il ricorso deve contenere:

• I dati del ricorrente
• La descrizione dei fatti
• Le norme violate
• Le richieste (annullamento totale o parziale del bando)

Il ricorso deve essere notificato alla stazione appaltante e agli eventuali controinteressati.

Documenti necessari

• Bando di gara e disciplinare di gara (integrali, con eventuali allegati tecnici e amministrativi)
• Capitolato speciale d’appalto e altri documenti di gara (modulistica, schemi di offerta, linee guida, chiarimenti e risposte a FAQ della stazione appaltante)
• Determinazione a contrarre e altri atti di indizione della gara (se disponibili tramite accesso agli atti o pubblicazione)
• Documentazione attestante la partecipazione alla gara (se il ricorrente ha partecipato):domanda di partecipazione/offerta, ricevute di caricamento su piattaforma telematica, eventuali PEC di conferma
• Comunicazioni ufficiali della stazione appaltante (PEC di esclusione, ammissione, aggiudicazione, ecc.)
• Eventuale corrispondenza precontenziosa (istanze di chiarimento, richieste di accesso agli atti, diffide)

Fase 3 – Presentazione al TAR

Il ricorso si presenta al Tribunale Amministrativo Regionale competente per territorio, previa notifica alla stazione appaltante.

Termini perentori per la presentazione del ricorso al TAR

• Clausole immediatamente escludenti:
  sono quelle che impediscono in radice la partecipazione (es.: requisiti soggettivi sproporzionati, condizioni impossibili da soddisfare, termini manifestamente irragionevoli).

In questo caso il concorrente deve impugnarle entro 30 giorni dalla pubblicazione del bando/disciplina sul profilo del committente (o dalla GURI/GUUE, a seconda della procedura).

• Clausole non immediatamente escludenti:
  sono quelle che diventano lesive solo al momento dell’applicazione (es.: criteri di valutazione delle offerte, regole di attribuzione dei punteggi).

In questo caso il termine di 30 giorni per impugnarle decorre dall’aggiudicazione definitiva o dall’atto che le rende concretamente lesive.

Cosa succede dopo il deposito del ricorso

Spesso il ricorso contiene anche domanda di sospensiva (misura cautelare).

Dopo il deposito del ricorso nei quindici giorni successivi alla notificazione, il TAR procede in termini brevi all’esame della domanda cautelare.

In tal caso il Presidente fissa con decreto la camera di consiglio per la trattazione cautelare (entro 15-20 giorni).

Il TAR può:

1. Accogliere la sospensiva (bloccando la gara o gli effetti dell’aggiudicazione)

2. Respingerla

3. Fissare direttamente l’udienza di merito ravvicinata

4. Decidere in sede cautelare anche il merito del ricorso.

Dopo la trattazione dell’istanza cautelare, ed eventuale fase di appello al Consiglio di Stato, interviene la fase della decisione di merito del ricorso con sentenza.

Nel rito appalti, l’udienza pubblica di merito si tiene entro 60 giorni dalla scadenza del termine di costituzione delle parti resistenti.

Il TAR decide con sentenza in un termine breve (entro 15 giorni dal deposito della decisione).

Differenze tra ricorso al TAR contro il bando e contro l’aggiudicazione

L’impugnazione del bando di gara va distinta dal ricorso contro l’aggiudicazione. Quest’ultimo si propone solo dopo che la gara è conclusa, ma se il bando contiene vizi evidenti, questi devono essere contestati subito.

Ricorso cumulativo contro il bando e aggiudicazione

Se si scoprono vizi del bando solo dopo la pubblicazione dell’aggiudicazione, talvolta è possibile presentare un ricorso cumulativo contro il bando e contro l’aggiudicazione. In questo caso, si impugnano sia il bando sia l’esito della gara. Tuttavia, è una strada non sempre ammessa, soprattutto se si doveva agire immediatamente contro un bando di gara illegittimo.

Giurisprudenza di riferimento:

• Ad. Plen. Cons. Stato n. 4/2018: obbligo di immediata impugnazione delle clausole del bando immediatamente escludenti.
• Cons. Stato, V, n. 2759/2020: se la clausola non è immediatamente escludente, l’interesse ad impugnare il bando sorge solo con l’applicazione.

FAQ sull’impugnazione del bando di gara

Si può impugnare solo parte del bando?
Sì, è possibile chiedere l’annullamento anche solo di singole clausole.

Cosa succede se il TAR annulla il bando?
La stazione appaltante deve correggere il bando ed eliminare le clausole errate.

Si può recuperare il contributo unificato versato se si vince?
Sì, la parte vittoriosa ha diritto ad ottenere la restituzione del contributo unificato versato.

Consulenza specializzata in appalti pubblici per bandi di gara

L’impugnazione del bando di gara è una procedura tecnica, con regole rigide e tempi stretti. L’Avvocato Andrea de Bonis, esperto in diritto amministrativo e appalti pubblici può:

• Individuare i vizi sostanziali, procedurali e di legittimità del bando
• Costruire una strategia legale efficace
• Presentare il ricorso al TAR nei tempi corretti

Hai dubbi sull’impugnazione del bando di gara per appalti pubblici?

Contatta il nostro Studio Legale per una consulenza e difendi i tuoi diritti nelle gare pubbliche.

Conclusione

L’impugnazione di un bando di gara è un strumento importante, da attivare nel momento in occorra contestare bandi di gara iniqui o illegittimi. La tempestività e l’assistenza di un legale specializzato sono fondamentali per ottenere un risultato positivo.
Se noti clausole discriminatorie o illegittime, non aspettare: valuta subito l’opportunità di ricorrere affidandoti ai nostri Avvocati specializzati.

Punti fondamentali della guida per il ricorso al TAR:

• Scopri i motivi validi per ricorrere al TAR
• Capisci come preparare un ricorso efficace
• Eviti errori comuni che fanno respingere il ricorso

Cos’è un ricorso al TAR negli appalti pubblici?

Il ricorso al TAR è un’azione legale e giuridico che consente a un’impresa esclusa o danneggiata da una gara d’appalto pubblico di contestare le decisioni della stazione appaltante. Il TAR, ovvero il Tribunale Amministrativo Regionale, valuta se ci sono state irregolarità nella procedura di gara o violazioni delle regole del Codice dei Contratti Pubblici.

Con il ricorso al TAR si possono impugnare:

• Bandi di gara illegittimi (errori di valutazione, favoritismi, violazioni di legge)
• Esclusioni di gara ingiustificate dalla procedura
• Assegnazioni irregolari a concorrenti
• Modifiche unilaterali al contratto dopo l’aggiudicazione

Quando è necessario presentare un ricorso al TAR?

1. Violazione delle regole di trasparenza

È possibile fare ricorso al TAR quando la stazione appaltante non rispetta i principi di trasparenza, ad esempio:

• Mancata pubblicazione dei documenti di gara richiesti
• Applica criteri di valutazione non chiari
• Modifica il bando dopo la pubblicazione

2. Discriminazioni o favoritismi

Il ricorso al TAR può essere proposto quando si rilevano favoritismi evidenti come:

• Assegnazioni dirette senza motivi validi
• Attribuzione di punteggi alterati o non coerenti a vantaggio di un concorrente
• Requisiti eccessivi richiesti per escludere i concorrenti

3. Errori nel calcolo dei punteggi

Anche errori materiali o tecnici possono giustificare un ricorso al TAR:

• Mancata applicazione dei contratti collettivi (CCNL)
• Errori nel punteggio tecnico o economico
• Subappalti non autorizzati o non conformi
• Valutazione errata dei titoli

Tempistiche del ricorso al TAR

Il termine ordinario per presentare ricorso al TAR è di 60 giorni dalla comunicazione del provvedimento lesivo. In materia di appalti, però, il termine per ricorrere è ridotto, è pari a 30 giorni e decorre dalla comunicazione ufficiale di esclusione o dalla pubblicazione dell’aggiudicazione definitiva.

Presentare il ricorso al TAR in ritardo, rispetto alle tempistiche previste, comporta l’inammissibilità della domanda, per questo è fondamentale rivolgersi tempestivamente ad un avvocato esperto in diritto amministrativo e appalti pubblici.

Come si presenta un ricorso al TAR in tema di appalti?

 Procedura per il ricorso al TAR

Il ricorso al TAR va presentato tramite un avvocato abilitato al patrocinio dinanzi alla giustizia amministrativa. La procedura prevede:

• La redazione di un atto di ricorso, con l’indicazione dei fatti e delle norme violate;
• Il deposito nei termini presso il TAR territorialmente competente;
• Il pagamento del contributo unificato;
• La notifica alla stazione appaltante e agli altri partecipanti contro interessati.

Il ricorso al TAR può contenere anche una richiesta di sospensiva, per bloccare temporaneamente l’esecuzione dell’appalto in attesa della sentenza.

Cosa può ottenere chi presenta un ricorso al TAR

Il ricorso al TAR, se accolto, può portare all’ annullamento dell’aggiudicazione, la ripetizione della procedura di gara, il subentro dell’impresa ricorrente nell’appalto e il risarcimento dei danni subiti.

Cosa succede dopo il ricorso al TAR?

Una volta depositato il ricorso al TAR, si apre la fase istruttoria. Il tribunale valuta la documentazione e fissa, se necessario, un’udienza per sentire le parti.

Le fasi:

1. Fase istruttoria: Il TAR valuta documenti e prove
2. Audizione (se necessaria): le parti espongono le loro ragioni
3. Sentenza.

Gli esiti possibili della sentenza:

• Accoglimento: l’atto illegittimo viene annullato
• Rigetto: il TAR considera il ricorso infondato e non valido
• Rinvio: la PA deve riesaminare la decisione

Perché affidarsi ad un Avvocato esperto in ricorsi al TAR?

Un legale specializzato in ricorsi al TAR in tema di appalti ti aiuta a:

• Evitare errori formali che portano al rigetto del ricorso
• Usare strategie difensive legali efficaci 
• Redigere correttamente la domanda di sospensiva
• Massimizzare le chance di vittoria

Andrea de Bonis, legale esperto in diritto amministrativo, può aumentare notevolmente le possibilità di successo del ricorso al TAR.

Richiesta di sospensiva nel ricorso al TAR

Una delle opzioni più importanti in tema di appalti del ricorso al TAR è la richiesta di sospensiva. In sede cautelare, il TAR può sospendere l’esecuzione dell’appalto se ritiene che il danno per l’impresa ricorrente sia grave e immediato.

Fare ricorso al TAR con richiesta di sospensiva può aiutare a “congelare” la situazione in attesa della sentenza definitiva. La decisione cautelare viene presa in tempi brevi (di solito entro 20-30 giorni dal deposito).

Mezzi alternativi del ricorso al TAR: autotutela e precontenzioso ANAC

In alcuni casi prima di arrivare al ricorso al TAR, si possono percorrere soluzioni alternative:

• Istanza di autotutela, nel quale si chiede alla stazione appaltante di annullare o correggere l’atto
• Precontenzioso ANAC: un’istanza all’Autorità Nazionale Anticorruzione per una valutazione preventiva e non vincolante.

Questi strumenti non sostituiscono il ricorso al TAR, ma possono aiutare a risolvere i conflitti in tempi più rapidi.

Domande frequenti sul ricorso al TAR per appalti

Quanto costa un ricorso al TAR?

Il ricorso al TAR comporta dei costi, tra cui: il contributo unificato che varia in base al valore dell’appalto, le spese legali per l’assistenza dell’avvocato e le eventuali spese di notifica e consulenze tecniche. Il costo, dipende anche dalla complessità del caso, per questo una valutazione preventiva con un legale è sempre consigliata.

Si può chiedere un risarcimento?

Sì, se si dimostra il danno economico subito.

Quanto dura il processo?

Da 3 mesi a 2 anni, a seconda della complessità del caso e del tribunale competente.

 Il ricorso al TAR è una tutela essenziale negli appalti pubblici

Il ricorso al TAR per appalti è uno strumento fondamentale per difendere i propri diritti nelle procedure pubbliche. Se hai subito un’esclusione ingiusta, un’assegnazione irregolare o una violazione delle regole, il ricorso al TAR può aiutarti a ottenere giustizia e, in alcuni casi, anche un risarcimento o il subentro nell’appalto.

Preparare un ricorso al TAR richiede competenza, attenzione ai dettagli e rispetto dei tempi. Per questo, affidarsi a un avvocato esperto in ricorsi al TAR per appalti pubblici fa spesso la differenza.

Con l’entrata in vigore del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023), il Responsabile Unico del Progetto (RUP) ha assunto una nuova identità giuridica e operativa rispetto al passato. Non è più solo un “Responsabile Unico del Procedimento” come era previsto dal precedente codice (D.lgs. 50/2016) , ma ad oggi è paragonabile ad un vero e proprio project manager pubblico.

Il RUP segue tutto il ciclo di vita dell’appalto: dalla programmazione alla progettazione, dall’affidamento all’esecuzione e collaudo. Anche il Correttivo al Codice Appalti (D.Lgs. 209/2024) in vigore dal 31 dicembre 2024, ha introdotto novità in merito al ruolo del Responsabile Unico del Progetto, soprattutto in riferimento alle opzioni di nomina.

Vediamo di seguito la guida completa e aggiornata al 2025 sul ruolo dei Responsabile Unico del Progetto nel codice degli appalti, con i relativi compiti, le caratteristiche, gli obblighi, le responsabilità e le ultime novità introdotte dal Correttivo.

Da procedimento a progetto: ecco cosa cambia

Una figura manageriale con responsabilità estese

La trasformazione semantica relativa alla figura del RUP – che da Responsabile Unico del Procedimento è diventato Responsabile Unico del Progetto – non è una modifica soltanto formale.

Con il nuovo Codice degli Appalti, infatti, il RUP assume un ruolo orientato maggiormente all’aspetto manageriale, che punta principalmente al raggiungimento dei risultati.

La sua funzione oggi è quella di presidiare l’intero ciclo del progetto in chiave gestionale, al fine di assicurare che vengano rispettati specifici obiettivi riguardanti, in particolar modo, le tempistiche, la qualità e gli obblighi normativi legati all’affidamento di appalti e concessioni.

Le caratteristiche del ruolo del RUP sono regolamentate dall’art. 15 del nuovo Codice Appalti, mentre all’Allegato I.2 vengono disciplinati i requisiti professionali, le modalità di individuazione e i compiti che deve svolgere a seconda delle diverse fasi.

Oltre al RUP, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono nominare inoltre dei responsabili di fase per ciascuno stadio dell’appalto (programmazione, progettazione, affidamento, esecuzione), per evitare che tutta la responsabilità si concentri su un’unica figura, favorendo una gestione più agile e specializzata dei vari passaggi.

Potresti trovare utile: “Il Rup, responsabile Unico del Progetto: chi è, cosa fa, quali sono le sue responsabilità”

Nomina del Responsabile Unico del Progetto: modalità, criteri e novità del Correttivo

Quando e da chi viene nominato il RUP

Essendo il coordinatore generale dell’intero processo, il Responsabile Unico del Progetto dev’essere nominato già nella fase iniziale, direttamente nel bando di gara, dalla stazione appaltante o dall’ente concedente. In assenza di indicazione nel bando, le funzioni saranno automaticamente assunte dal responsabile dell’unità organizzativa competente per la spesa.

La selezione del RUP può ricadere anche su dipendenti assunti a tempo determinato, purché siano in possesso dei requisiti previsti per la nomina.

La principale novità introdotta dal Correttivo al Codice Appalti riguarda la nomina del Responsabile Unico del Progetto, e concede la possibilità, in caso di accertata carenza interna di personale qualificato, di nominare il RUP anche tra i dipendenti di altre amministrazioni pubbliche. Tale previsione si applica quando la struttura proponente non è in grado di coprire il ruolo con risorse proprie in possesso dei requisiti richiesti.

Importante ricordare che la nomina, in quanto obbligatoria, non può essere rifiutata.

Requisiti fondamentali del RUP

Esperienze, titoli e competenze

Il nuovo Codice distingue i requisiti del RUP in base alla tipologia di appalto: lavori pubblici, servizi e forniture, oppure lavori complessi o di particolare tecnicità.

Appalti di lavori

Per gli appalti di lavori, il RUP deve essere un tecnico abilitato alla professione, con esperienza diversificata a seconda dell’importo:

• ≥ 5 anni di esperienza per lavori pari o superiori alla soglia di rilevanza europea;
• ≥ 3 anni per importi ≥ 1 milione ma < soglia UE;
• ≥ 1 anno per lavori sotto 1 milione di euro.

Servizi e forniture

Nel caso di forniture e servizi i requisiti sono simili, ma adattati alla natura dell’intervento. In presenza di tecnologie avanzate (come dispositivi medici o sistemi informatici), possono essere richieste competenze supplementari e il possesso di una laurea magistrale.

Lavori complessi

Per lavori complessi, è necessaria un’esperienza quinquennale nella gestione di appalti analoghi, una laurea magistrale attinente e competenze in Project Management, anche certificate da corsi specifici.

Leggi anche: “Contratto di appalto: tutto quello che devi sapere”.

Compiti specifici del Responsabile Unico del Progetto in tutte le fasi

Il nuovo Codice suddivide le attività del RUP in tre categorie principali: compiti comuni, compiti nella fase di affidamento e compiti nella fase esecutiva.

Compiti comuni

I compiti specifici comuni a tutti i contratti e le fasi che il Responsabile Unico del Progetto deve soddisfare sono disciplinati all’art. 6 dell’Allegato I.2, che specifica innanzitutto quale sia il suo ruolo in termini generali:

“Il RUP, anche avvalendosi dei responsabili di fase nominati ai sensi dell’art. 15, comma 4, del codice, coordina il processo realizzativo dell’intervento pubblico nel rispetto dei tempi, dei costi preventivati, della qualità richiesta, della manutenzione programmata. Per la fase dell’esecuzione vigila, in particolare, sul rispetto delle norme poste a presidio della sicurezza e della salute dei lavoratori.”

I compiti del RUP nello specifico sono:

1. Formulare proposte e fornire dati e informazioni per poter la preparazione del programma triennale dei lavori pubblici, del programma triennale per l’acquisto di beni e servizi e del programma annuale da approvare (obbligatori ai sensi dell’art. 37);
   
2. Verificare che le aree e gli immobili interessati dal progetto siano liberi e disponibili e, in caso di lavori, controllare la regolarità urbanistica dell’intervento pubblico o promuovere eventuali varianti urbanistiche;
   
3. Proporre alla stazione appaltante la conclusione di un accordo di programma quando diventa necessaria l’azione integrata e coordinata di diverse amministrazioni;
   
4. Proporre l’indizione (o direttamente indire, se di sua competenza) la conferenza di servizi, nel caso in cui diventasse necessario, oppure utile, procedere con l’acquisizione di intese, pareri, concessioni, autorizzazioni, permessi, licenze, nulla osta, assensi, o simili;
   
5. Svolgere l’attività di verifica dei progetti per tutti i lavori di importo inferiore a 1 milione di euro, e assicurare il rispetto del procedimento di verifica della fase di progettazione;
   
6. Sottoscrivere la validazione del progetto posto a base di gara, insieme all’eventuale responsabile della fase della progettazione (se nominato), facendo riferimento al rapporto conclusivo redatto dal soggetto preposto alla verifica, oltre che alle eventuali controdeduzioni del progettista. In caso di dissenso sull’esito, deve fornire adeguata motivazione;
   
7. Accertare e attestare le condizioni che richiedono di non suddividere l’appalto in lotti, ai sensi dell’art. 58 del nuovo Codice degli contratti;
   
8. Decidere i sistemi di affidamento dei lavori, servizi e forniture, la tipologia di contratto da stipulare e il criterio di aggiudicazione da adottare;
   
9. In caso di affidamento con criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il RUP deve richiedere alla stazione appaltante che venga nominata una commissione giudicatrice;
   
10. Promuovere l’istituzione dell’ufficio di direzione dei lavori;
    
11. Qualora non venisse nominato un responsabile per la fase di affidamento, deve provvedere all’acquisizione del CIG (Codice Identificativo di Gara);
    
12. Esercitare infine tutte le competenze che gli sono attribuite da specifiche disposizioni del codice e, in ogni caso, svolgere tutti i compiti relativi alla realizzazione dell’intervento pubblico che non siano specificatamente attribuiti ad altri organi o soggetti.

Compiti specifici del RUP nella fase di affidamento

Ci sono altri compiti specifici attribuibili al Responsabile Unico del Progetto, che sono divisi in base alle fasi.

In questa fase il RUP deve:

• Esercitare funzioni di coordinamento e verifica per assicurare il corretto svolgimento delle procedure e, se non è stato nominato un responsabile di fase, deve verificare anche la documentazione amministrativa;
• In caso di aggiudicazione con il criterio del minor prezzo, dovrà verificare la congruità delle offerte, approfondire la verifica sulle offerte anormalmente basse, e potrà procedere direttamente alla valutazione delle offerte economiche. La “congruità delle offerte” è il processo per accertare se un’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile per la corretta esecuzione dell’appalto;
• Disporre le esclusioni dalle gare;
• Svolgere tutte le attività che non implichino l’esercizio di poteri valutativi (che spettano alla commissione giudicatrice) in caso di affidamenti con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa;
• Se dispone del potere di manifestare all’esterno la volontà della stazione appaltante, deve adottare il provvedimento finale di affidamento della gara.

Compiti specifici del Responsabile Unico del Progetto durante la fase esecutiva

• Fornire istruzioni al direttore dei lavori per garantire la regolarità dell’esecuzione e vigilare, insieme al coordinatore per la sicurezza, sul rispetto delle norme relative alla sicurezza, soprattutto in caso di subappalto.
• Assumere formalmente il ruolo di responsabile dei lavori in materia di salute e sicurezza nei cantieri, e nominare i coordinatori per la sicurezza nelle fasi di progettazione ed esecuzione;
• Autorizzare modifiche contrattuali e approvare nuovi prezzi per lavorazioni aggiuntive. Può ordinare la sospensione dei lavori per cause di interesse pubblico e disporne la ripresa, aggiornando i termini contrattuali;
• Avviare procedure di accordo bonario in caso di contenziosi, proporre risoluzioni contrattuali e irrogare penali in caso di ritardi o inadempimenti, anche sulla base delle segnalazioni del direttore dei lavori;
• Rilasciare certificati di pagamento e verificare la regolarità contributiva dell’appaltatore e dei subappaltatori. Al termine dei lavori, emette anche i certificati di ultimazione e di esecuzione;
• Vigilare sull’esecuzione conforme dei lavori, anche nelle concessioni, e verificare che le prestazioni contrattuali siano effettivamente svolte dall’impresa ausiliaria nei contratti di avvalimento;
• Se in possesso delle competenze necessarie, il RUP può svolgere anche le funzioni di DEC (Direttore dell’Esecuzione), salvo nei casi espressamente vietati.

Questa vasta gamma di responsabilità nella fase esecutiva, che include la sicurezza, le modifiche contrattuali, la risoluzione delle controversie e la certificazione finale, posiziona il RUP come il garante ultimo del successo e della conformità di un progetto.

Compenso ed incentivi per il Responsabile Unico del Progetto

Il nuovo Codice dei Contratti prevede per il Responsabile Unico del Progetto un incentivo economico chiamato “incentivo tecnico”, pari al 2% dell’importo base della gara. Di questa somma, una parte consistente, fino all’80%, può essere destinata al Responsabile Unico del Progetto e agli altri tecnici coinvolti nel processo. Tuttavia, è previsto un limite massimo: l’incentivo tecnico non può superare l’equivalente del 100% della retribuzione lorda annua del dipendente che lo riceve.

Le stazioni appaltanti hanno la possibilità di utilizzare fino all’1% dell’importo a base di gara per affidare incarichi di supporto tecnico o legale. Questi incarichi possono essere assegnati direttamente dal RUP, senza necessità di gara, una possibilità che ha sollevato alcune perplessità, in particolare da parte di ANAC. Il timore riguarda appalti di grande valore, dove anche l’1% può rappresentare cifre rilevanti, lasciando spazio a margini di discrezionalità e rischi per la trasparenza e potenziali infrazioni.

RUP e digitalizzazione degli appalti: nuove competenze e obblighi

Il Responsabile Unico del Progetto ha un ruolo centrale non solo nel nuovo Codice dei Contratti, ma anche nella digitalizzazione dell’intero ciclo di vita del contratto pubblico. È infatti il garante della gestione informativa digitale (GID), ed è tenuto allo svolgimento di mansioni che comprendono:

• Gestione e condivisione dei dati su piattaforme digitali sicure
• Uso del Building Information Modeling (BIM)
• Approvvigionamento elettronico (e-Procurement)
• Adozione di CDE, ambienti di condivisione dati sicuri e certificati

Il RUP è quindi chiamato ad operare anche in ambienti digitali complessi, al fine di garantire che i flussi informativi siano affidabili, sicuri, tempestivi e conformi alle normative vigenti. In tale ambito, il RUP lavora in stretta collaborazione con figure specializzate come il BIM Manager, il BIM Coordinator e il CDE Manager.

Rapporti e relazioni del Responsabile Unico del Progetto con gli altri soggetti dell’appalto

Essendo il coordinatore dell’intera procedura di appalto, il RUP è tenuto a dover supervisionare tutti e a collaborare con le diverse figure professionali legate al progetto. Sebbene in alcuni casi può provvedere a delegare alcune attività, rimane comunque in capo a lui la responsabilità generale relativa alla correttezza della gara.

A tal proposito, è tenuto a coordinare sul lavoro del progettista, per garantire che il progetto sia coerente con gli obiettivi tecnici e normativi, così come deve vigilare sull’esecuzione tecnica, redigere i documenti contabili, e segnalare eventuali criticità.

È compito del Responsabile Unico del Progetto anche impartire al direttore dei lavori le direttive per l’esecuzione materiale del contratto e vigilare sull’avanzamento dei lavori.

Per quanto riguarda i contratti di servizi e forniture, c’è anche un’altra figura con cui il Responsabile Unico del Progetto è tenuto a collaborare e che abbiamo già citato, ovvero il Direttore dell’Esecuzione del Contratto (DEC), che si occupa di garantire la corretta attuazione del contratto nella fase esecutiva.

Anche se in alcuni casi le due figure possono coincidere in alcuni compiti, il RUP ha comunque una funzione più ampia e di responsabilità maggiore, mentre il DEC si concentra sulla fase post-affidamento.

Conoscenze multidisciplinari e formazione continua necessarie al Responsabile Unico del Progetto

La riforma introdotta col nuovo Codice degli Appalti richiede infine che il Responsabile Unico del Progetto sia una figura altamente preparata e aggiornata, grazie ad una formazione continua e multidisciplinare.Oltre alle competenze tecniche (di ingegneria e architettura), servono anche conoscenze giuridiche, amministrative e finanziarie: è fondamentale che il RUP sappia interpretare correttamente le norme, predisporre la documentazione necessaria, gestire le relazioni con enti pubblici e privati e monitorare costi e risultati.

La formazione in Project Management è quindi ormai imprescindibile ed essenziale per un Responsabile Unico del Progetto, specie per quanto riguarda la gestione di lavori complessi. I corsi devono essere certificati e strutturati per garantire il raggiungimento degli standard di qualità e competenza definiti dalla normativa, per affrontare con competenza tutte le sfide legate all’affidamento e all’esecuzione dei contratti pubblici.

Il tema delle modifiche contrattuali e delle varianti rappresenta uno dei temi delicati nell’ambito dei contratti pubblici. Qui si confrontano principi fondamentali come la tutela della concorrenza, la trasparenza amministrativa, l’efficienza dell’azione pubblica e il rispetto del risultato contrattuale.

Il nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023), completato dal correttivo introdotto nel 2024, ha affrontato questa complessa materia con un approccio sistematico, cercando di contemperare esigenze apparentemente opposte: da un lato, preservare la rigidità delle condizioni contrattuali fissate all’esito della gara; dall’altro, consentire quella flessibilità che la realtà operativa spesso impone durante l’esecuzione delle opere.

Il principio generale: immodificabilità del contratto e sopravvenienze

In linea con la normativa europea (art. 72 direttiva 2014/24/UE) e la consolidata giurisprudenza (Consiglio di Stato, sezione III, 6797/2023) il Codice ribadisce che il contratto di appalto è tendenzialmente immodificabile rispetto agli elementi essenziali determinati nella fase di gara.

Tuttavia, il legislatore è consapevole che l’esecuzione di un contratto pubblico può incontrare imprevisti tecnici o giuridici. L’articolo 120 D. Lgs. 36/2023 introduce un sistema che consente modifiche solo entro limiti rigorosi:

• La modifica non deve snaturare l’assetto economico e funzionale del contratto;
• L’operazione economica sottostante deve restare riconoscibile rispetto a quella originariamente posta a base di gara;
• Il principio di trasparenza deve essere garantito, evitando elusioni delle procedure di evidenza pubblica.

Modifiche ammissibili: tra tipizzazione e tutela dell’affidamento

Il Codice disciplina puntualmente le ipotesi di modifiche ammissibili (articolo 120, comma 6), prevedendo sia fattispecie quantitative che qualitative. In particolare:

• È ammessa la modifica dei lavori, servizi o forniture nel limite del cosiddetto quinto d’obbligo, senza necessità di rinegoziazione sostanziale delle condizioni contrattuali.
• Sono consentite le modifiche previste espressamente nei documenti di gara, contenute in clausole chiare, precise e inequivocabili, conosciute e valutabili già in fase di partecipazione.

Questa impostazione tutela il principio dell’affidamento dei concorrenti, evitando che successivi mutamenti contrattuali avvantaggino indebitamente l’aggiudicatario.

Al di fuori di queste ipotesi tipizzate, ogni variazione è da considerarsi illegittima e può comportare la responsabilità dei funzionari che l’abbiano disposta.

Opzione contrattuale, variante e quinto d’obbligo: differenze e presupposti applicativi

Nel contesto dei contratti pubblici, è fondamentale distinguere tra opzione contrattuale, variante e quinto d’obbligo, poiché ciascuna figura ha presupposti diversi, sia sotto il profilo giuridico che procedurale.

1. Opzione contrattuale: estensione già prevista nel bando

Definizione:
L’opzione è una facoltà prevista espressamente nei documenti di gara, che consente alla stazione appaltante di estendere l’oggetto del contratto (es. proroga, aumento delle quantità, servizi aggiuntivi).

Presupposti:

• Deve essere indicata chiaramente nei documenti di gara (ex art. 120, comma 1, d.lgs. 36/2023);
• Deve essere prevedibile e conoscibile da tutti i concorrenti;
• Non richiede nuova procedura di gara, ma l’attivazione deve rispettare limiti quantitativi e temporali fissati in origine.

Esempio pratico:
Un contratto per la fornitura di beni può prevedere un’opzione per acquisti aggiuntivi fino al 20% del valore originario, entro 12 mesi dalla stipula.

2. Variante: modifica in corso d’opera per eventi sopravvenuti

Definizione:
La variante contrattuale è una modifica apportata al contratto in fase esecutiva, per ragioni tecniche, eventi imprevedibili o errori progettuali, che modifica l’oggetto, i tempi o i costi.

Presupposti (art. 120, commi 3-7):

• Deve rientrare in una delle fattispecie tipizzate dalla norma (varianti necessarie, migliorative, per eventi imprevedibili, ecc.);
• Deve rispettare i limiti di alterazione dell’equilibrio contrattuale;
• Non deve determinare uno stravolgimento del contratto, altrimenti è necessaria una nuova gara.

Esempio pratico:
Durante i lavori si scopre una falda acquifera non rilevata: la variante geologica comporta un adeguamento del progetto esecutivo e un aumento dei costi coperto nel quadro economico.

3. Quinto d’obbligo: variazione quantitativa limitata

Definizione:
Il quinto d’obbligo è una particolare forma di variante, tipica del diritto amministrativo italiano, che consente alla stazione appaltante di imporre variazioni fino al 20% dell’importo originario del contratto, senza necessità di rinegoziazione delle clausole.

Presupposti:

• L’intervento rientra nell’oggetto originario del contratto;
• Non comporta modifiche sostanziali né necessità di nuova gara;
• È unilateralmente eseguibile da parte della PA (salvo compensi aggiuntivi nei limiti di legge).

Esempio pratico:
In un contratto per lavori stradali, l’amministrazione ordina un aumento del 15% delle quantità di asfalto da posare: ciò rientra nel quinto d’obbligo.

Le novità del correttivo 2024: ampliamento delle ipotesi di modifica

Con l’obiettivo di chiarire ulteriormente il regime delle modifiche contrattuali, il correttivo 2024 ha introdotto rilevanti innovazioni con riguardo alle varianti:

• Modifiche migliorative: sono ammesse variazioni che, senza comportare maggiori costi, determinino un miglioramento qualitativo dell’opera o la riduzione dei tempi di esecuzione. Questa previsione incentiva un approccio dinamico alla gestione del contratto, valorizzando la qualità del risultato.
• Soluzioni tecniche sopravvenute: il direttore dei lavori può disporre modifiche necessarie per superare questioni tecniche emerse solo durante l’esecuzione, purché i relativi oneri trovino copertura nel quadro economico originario.

Varianti in corso d’opera: cause impreviste e imprevedibili

Il secondo ambito di intervento del correttivo riguarda le varianti in corso d’opera. Restano confermate, con significative integrazioni, le varianti giustificate da cause impreviste e imprevedibili quali:

• Nuove disposizioni normative o regolamentari;
• Provvedimenti di autorità amministrative o enti preposti alla tutela di interessi rilevanti;
• Eventi naturali straordinari e imprevedibili, rientranti nella nozione di forza maggiore;
• Rinvenimenti imprevisti o non prevedibili con la dovuta diligenza nella fase di progettazione, dovuti a 
• Sorprese geologiche, ossia problematiche tecniche sorte in sede di esecuzione non prevedibili (Cassazione civile, I, n. 27830/2024).

Queste disposizioni rafforzano la tenuta giuridica delle varianti e consolidano il quadro normativo nel rispetto dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.

La gestione degli errori progettuali

Un’importante novità introdotta dal correttivo riguarda la gestione degli errori o omissioni progettuali.

Le stazioni appaltanti devono procedere tempestivamente, in contraddittorio con il progettista e l’appaltatore, alla verifica degli errori nella progettazione esecutiva e all’individuazione di soluzioni operative che consentano la prosecuzione dei lavori senza rallentamenti o contenziosi.

Tale disciplina mira a garantire la continuità dell’esecuzione, riducendo i rischi di paralisi contrattuale e contenendo i costi derivanti da ritardi o interruzioni.

Conclusioni: tra rigidità e flessibilità, il principio del risultato

Le nuove norme in materia di modifiche contrattuali realizzano un delicato ma ambizioso obiettivo:

• Da un lato, garantire la legalità, prevenendo arbitrii e alterazioni ingiustificate dei contratti pubblici;
• Dall’altro, garantire la necessaria flessibilità operativa, essenziale per il completamento efficace e tempestivo delle opere.

In ultima analisi, il correttivo si muove nella direzione di valorizzare il principio del risultato — cardine del nuovo Codice dei contratti pubblici — nella consapevolezza che il successo di un appalto si misura non solo nella regolarità della gara, ma anche nella qualità e nella tempestività dell’esecuzione del contratto pubblico.

Il Decreto Legislativo n. 209/2024 (pubblicato qui), introduce alcune modifiche integrative e correttive al Codice dei Contratti Pubblici (D.lgs. n. 36/2023).
Il decreto Correttivo Codice Appalti, in vigore dal 31 dicembre 2024, aggiorna diverse regole che riguardano le gare d’appalto e la gestione dei contratti pubblici, nello specifico:

• Modifiche alle procedure di affidamento degli appalti
• Tutele per i lavoratori e le imprese
• Regole per subappalti, revisione dei prezzi e project financing

Una delle novità più rilevanti del Decreto Correttivo è l’obbligo, art. 11, per le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, di indicare il CCNL applicabile al personale dipendente impiegato nell’attività, oggetto dell’appalto o della concessione, direttamente nei documenti di gara iniziali e nella decisione di contrarre.

Leggi anche: “Contratto di appalto: tutto quello che devi sapere“

Vediamo nel dettaglio tutte le principali novità integrate dal nuovo Correttivo al Codice dei Contratti Pubblici.

CCNL e clausole sociali: le nuove tutele previste nel decreto Correttivo Codice Appalti

Obbligo di indicare il CCNL

Oltre all’obbligo di indicare il corretto CCNL nei documenti iniziali, il decreto Correttivo Codice Appalti stabilisce l’integrazione del comma 2-bis all’art. 11 del nuovo Codice dei Contratti Pubblici.

Cosa prevede il comma 2-bis all’articolo 11?

Si prevede che, in presenza di prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie che includano attività differenti da quelle prevalenti dell’appalto (ma nell’ambito della stessa categoria omogenea), l’appaltante debba indicare il CCNL in vigore, a seconda del settore e della zona, stipulato dalle associazioni ed enti più rappresentativi a livello nazionale.

Clausole sociali nei bandi di gara

L’art. 57 del Codice dei Contratti Pubblici ha subito importanti cambiamenti: ora, chi organizza bandi di gara, avvisi, e inviti relativi agli affidamenti di lavori e servizi (non di natura intellettuale) e ai contratti di concessione deve obbligatoriamente inserire nei bandi delle clausole sociali specifiche, che diventano requisiti fondamentali necessari dell’offerta.

Gli operatori in particolare devono prevedere misure di tutela orientate a garantire:

• Pari opportunità generazionali e di genere, oltre che l’inserimento lavorativo per le persone disabili o svantaggiate. In proposito, il Decreto Correttivo introduce anche l’Allegato II.3, che stabilisce precise clausole sociali e meccanismi premiali applicabili
• Continuità del lavoro per il personale già assunto
• L’applicazione dei corretti CCNL sulla base di quanto previsto all’art. 11 e all’Allegato I.01

A tal fine, si introduce l’Allegato I.01 al Codice degli Appalti, il quale definisce i criteri per la corretta identificazione del contratto collettivo applicabile. L’allegato disciplina altresì le modalità alternative da adottare qualora l’operatore economico intenda applicare un contratto diverso da quello indicato, prevedendo in tal caso la presentazione di una dichiarazione di equivalenza per poter verificare che siano garantite le tutele economiche e normative per i dipendenti.

Modifiche per affidamenti pubblici e revisione prezzi

Nel settore degli appalti pubblici, una gestione corretta dei contratti e delle procedure di affidamento mira a bilanciare concorrenza, sostenibilità economica e tutela degli operatori coinvolti.

Garanzie per Appalti sotto soglia UE

Il correttivo integra il comma 4-bis all’art. 53 del Codice, che stabilisce come, per i contratti pubblici di importo inferiore alle soglie europee, le garanzie provvisorie e definitive potranno beneficiare delle riduzioni (art. 106, comma 8) , previste per le aziende certificate o le PMI, e non possano subire gli aumenti (art. 117, comma 2) per i ribassi eccessivi superiori al 10% o al 20%. Questa misura garantisce maggiore stabilità e trasparenza nell’assegnazione dei lavori.

Deroga al Principio di Rotazione

Per gli stessi motivi, si dispone la modifica dell’art. 49, comma 4, in merito alla possibilità per le stazioni e gli enti concedenti di derogare al principio di rotazione, in casi motivati e qualora non ci fossero altre alternative. In particolare, il contraente uscente può essere reinvitato o essere individuato come affidatario diretto previa verifica non solo dell’accurata esecuzione del lavoro ma anche della qualità della prestazione resa.

Accordi quadro multi-operatore

Al fine di assicurare una remunerazione equa viene modificato il comma 1 dell’art. 59, in cui si introduce l’obbligo di indicare le percentuali di affidamento ai diversi operatori economici negli accordi quadro multi-operatore, garantendo così condizioni di effettiva redditività per i singoli contratti.

Revisione prezzi per servizi e forniture

È stata disposta la modifica dell’art. 60 del Codice in materia di revisione dei prezzi per gli appalti di servizi e forniture, in relazione ai quali resta ferma la facoltà per l’appaltante di inserire le clausole obbligatorie di cui al comma 1. è stata introdotta inoltre la possibilità di inserire meccanismi ordinari di adeguamento dei prezzi all’inflazione, come concordato tra le parti. Ciò tutela l’equilibrio contrattuale in presenza di significative variazioni economiche.

Disciplina della revisione prezzi

Il correttivo integra al Codice dei contratti pubblici l’Allegato II.2-bis, che definisce le modalità di applicazione delle clausole di revisione dei prezzi, considerando la natura e il settore dell’appalto, gli indici disponibili e le modalità di pagamento, anche in caso di subappalto.

Riserva per le PMI negli appalti sotto soglia UE

Per favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese (PMI), negli affidamenti sotto soglia senza interesse transfrontaliero certo, viene introdotto il comma 2-bis all’art. 61 del Codice che concede alle stazioni appaltanti di riservare alle piccole e medie imprese sia il diritto di partecipazione che l’esecuzione del lavoro.

Obblighi per gli operatori economici FVOE e nuove norme sul subappalto

Il consenso al trattamento dei dati tramite FVOE

In fase di presentazione dell’offerta, gli operatori economici sono ora tenuti a trasmettere obbligatoriamente il consenso al trattamento dei dati tramite il Fascicolo Virtuale dell’Operatore Economico (FVOE), strumento previsto per la verifica dei requisiti di cui all’articolo 99 del Codice.

In caso di malfunzionamento (anche parziale) del FVOE, la validità della partecipazione alla gara d’appalto non sarà compromessa, a condizione che l’operatore economico presenti un’autodichiarazione provvisoria attestante il possesso dei requisiti e l’assenza di motivi di esclusione, e che la mancata verifica entro termini sia dovuta a causa del malfunzionamento stesso.

All’art. 100 , i criteri per attestare la capacità economico-finanziaria e tecnica degli operatori economici vengono estesi. Ad oggi è possibile dimostrare:

• il fatturato facendo riferimento ai migliori tre anni degli ultimi cinque
• Estendere a dieci anni l’esperienza maturata in contratti simili

Articolo 104: avvalimento premiale

In tema di avvalimento premiale viene disposta la modifica del comma 12, art. 104 del codice, che consente all’impresa ausiliaria di partecipare alla stessa gara di un’impresa che si avvale delle sue risorse, purché sia dimostrata l’assenza di collegamenti tali da ricondurre ad un unico centro decisionale i due operatori.

Leggi anche: “Limiti subappalto: le regole del nuovo Codice Appalti“

Nuove disposizioni sul Subappalto: cosa cambia?

L’art. 119 del Codice introduce nuove e importanti disposizioni in materia di subappalto, stabilendo quanto segue:

• Quota minima per le PMI: i contratti di subappalto dovranno essere stipulati con piccole e medie imprese per una quota non inferiore al 20% delle prestazioni subappaltabili. Gli operatori possono indicare nella propria offerta una diversa soglia di affidamento per le PMI solo per ragioni legate all’oggetto, alle caratteristiche delle prestazioni o al mercato di riferimento;
  
• Clausole di revisione: anche nei contratti di subappalto e nei subcontratti devono essere inserite le clausole di revisione dei prezzi, riferite alle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto;
  
• CCNL del Subappaltatore: per le prestazioni affidate con subcontratto, il subappaltatore è tenuto ad applicare il medesimo CCNL del contraente principale o, in alternativa, un contratto che garantisca ai lavoratori tutele economiche e normative equivalenti;
  
• Subappalto a cascata: nei casi di ulteriore affidamento in subappalto (“subappalto a cascata”), devono essere garantite le stesse tutele previste per il subappalto di primo livello;
  
• Certificati SOA: i certificati relativi alle prestazioni oggetto di appalto rilasciati dalle stazioni appaltanti ai subappaltatori possono essere utilizzati solo da questi ultimi per ottenere oppure rinnovare l’Attestazione SOA.

Novità del Correttivo su pagamenti, penali e finanza di progetto

Il nuovo Correttivo al Codice dei Contratti Pubblici introduce nuove disposizioni finalizzate a garantire l’efficienza nell’esecuzione dei contratti e dei relativi pagamenti.

Pagamenti contratti pluriennali

Viene modificato l’art. 125 del Codice, con l’integrazione di una regolamentazione più chiara in merito a modalità e termini di pagamento dei corrispettivi per i contratti pluriennali di servizi e forniture. L’anticipazione sarà calcolata sulle prestazioni di ciascuna annualità e dovrà essere versata entro 15 giorni dall’inizio della prima attività utile, garantendo liquidità alle imprese e continuità nelle forniture.

Inasprimento penali per ritardi

L’articolo 126, invece, prevede un aumento delle penali a carico degli operatori economici in caso di ritardi nell’esecuzione dei lavori. Le penali per il ritardato adempimento saranno calcolate giornalmente in misura compresa tra lo 0,5 e l’1,5 per mille (rispetto all’attuale 0,3 e 1 per mille) dell’ammontare netto contrattuale.

Si introduce però, anche per gli appalti di servizi e forniture, la possibilità di riconoscere condizioni di premialità qualora i lavori vengano completati in anticipo rispetto ai termini contrattuali.

Riforma della finanza di progetto

Il decreto correttivo ha infine modificato integralmente l’art. 193 del Codice, definendo nuove modalità di promozione e applicazione degli affidamenti in concessione di lavori o servizi mediante finanza di progetto, in virtù della quale un operatore può proporre progetti di lavori o servizi non precedentemente contemplati nella programmazione del partenariato pubblico-privato.

Se valutati positivamente, i dettagli del progetto saranno pubblicati per favorire la trasparenza e avviare una gara per l’affidamento del contratto. All’operatore che ha presentato il progetto iniziale viene riconosciuta la possibilità di esercitare il diritto di prelazione sugli altri partecipanti, o in alternativa, di richiedere il rimborso delle spese sostenute per la predisposizione della proposta, incluse i diritti sulle opere dell’ingegno.

Hai dubbi su come applicare queste nuove regole in merito al Correttivo Codice Appalti?

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Proprio per questo, la normativa italiana ha tradizionalmente adottato un approccio restrittivo al subappalto, ponendo limiti quantitativi rigidi come il tetto del 30% sull’importo complessivo del contratto.

Questa divergenza di vedute ha portato a una procedura d’infrazione a carico dell’Italia e, di conseguenza, alla necessità di rivedere la disciplina interna per allinearla ai principi comunitari.

Con l’introduzione del nuovo Codice dei Contratti Pubblici, l’Italia ha allineato la disciplina del subappalto alle direttive europee, eliminando limiti quantitativi come la soglia del 30% e aprendo al subappalto a cascata. Queste modifiche, accompagnate da nuovi obblighi di trasparenza e controlli, mirano a bilanciare esigenze operative e tutela della legalità.

Questo articolo, redatto dall’avvocato de Bonis, amministrativista specializzato in appalti, approfondisce le principali novità introdotte e i nuovi requisiti operativi per stazioni appaltanti, appaltatori e subappaltatori.

Il nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 36/2023) segna un punto di svolta, eliminando i limiti generali al subappalto e aprendo cautamente al subappalto a cascata (o di secondo livello).

I vecchi limiti del subappalto e le ragioni del cambiamento

Fino all’entrata in vigore del nuovo Codice, la disciplina del subappalto era caratterizzata da un limite quantitativo molto stringente. L’art. 105 del D.Lgs. 50/2016 prevedeva infatti che l’eventuale subappalto non potesse superare la quota del 30% dell’importo complessivo del contratto di lavori, servizi o forniture.

Si trattava di un vincolo di portata generale, che non ammetteva deroghe se non in casi eccezionali e tassativamente previsti. Una restrizione significativa, che rispondeva all’esigenza di evitare uno svuotamento del contratto principale e di mantenere in capo all’appaltatore la prevalente esecuzione delle prestazioni.

Questa impostazione, se da un lato rifletteva la necessità di contrastare possibili fenomeni elusivi o addirittura illeciti, dall’altro finiva per comprimere l’autonomia organizzativa delle imprese. 

Le contestazioni UE all’Italia e le procedure d’infrazione

Le direttive UE, pur riconoscendo l’importanza di prevenire fenomeni elusivi o distorsivi, adottano un approccio più flessibile e favorevole alla libertà di organizzazione delle imprese. Non prevedono limiti quantitativi espressi al subappalto, ma demandano alle stazioni appaltanti (SA) il compito di valutare, caso per caso, l’opportunità di limitarne l’utilizzo in relazione alle specificità del singolo appalto.

La disciplina italiana sul subappalto ha attirato le critiche delle istituzioni europee. Con la procedura d’infrazione n. 2018/2273, la Commissione ha contestato all’Italia la violazione dei principi di libera concorrenza e parità di trattamento sanciti dalle direttive europee in materia di appalti pubblici.

Secondo la Commissione, il limite del 30% costituiva una restrizione sproporzionata e ingiustificata alla libertà di organizzazione delle imprese, tale da ostacolare l’accesso al mercato specie delle piccole e medie imprese. Una misura che finiva per tradursi in un indebito ostacolo alla concorrenza.

Di qui la richiesta, rivolta al nostro Paese, di allineare la disciplina interna ai principi del diritto europeo. Una sollecitazione che ha portato, non senza resistenze, al superamento dei rigidi vincoli quantitativi previsti dalla previgente normativa.

Le novità del Codice: il superamento dei limiti generali

Il nuovo Codice dei contratti pubblici segna un cambio di rotta significativo nella disciplina del subappalto. L’elemento più evidente è senza dubbio il superamento dei rigidi limiti quantitativi previsti dalla previgente normativa.

L’art. 119 del nuovo Codice non ripropone il limite del 30% dell’importo complessivo del contratto che il vecchio art. 105 poneva alla quota subappaltabile. Una scelta che recepisce le indicazioni provenienti dalle istituzioni europee e che mira a promuovere una maggiore flessibilità nell’organizzazione delle imprese.

Attenzione però: l’eliminazione del tetto percentuale non significa che ora il subappalto sia liberalizzato senza condizioni. Il nuovo Codice, infatti, pur ampliando gli spazi di manovra per gli operatori, introduce una serie di cautele e contrappesi per evitare distorsioni o abusi.

I nuovi poteri delle stazioni appaltanti

Un ruolo centrale è attribuito alle stazioni appaltanti. Sono loro, infatti, a dover indicare nei documenti di gara le prestazioni o lavorazioni da eseguire necessariamente a cura dell’aggiudicatario, in ragione delle specifiche caratteristiche dell’appalto.

Si tratta di una valutazione delicata, che richiede alle amministrazioni di considerare attentamente le esigenze di ogni singolo affidamento.

È un potere discrezionale importante, che responsabilizza le stazioni appaltanti e le chiama a un’attenta ponderazione delle scelte. Non più divieti assoluti calati dall’alto, ma valutazioni calibrate sulle specificità di ogni intervento.

I criteri per limitare il subappalto

Ma quali sono i parametri che le amministrazioni devono considerare nell’esercizio di questo potere? L’art. 119 ne indica alcuni, che possono guidare la definizione dei limiti al subappalto nei singoli appalti.

• In primo luogo, rilevano le caratteristiche intrinseche delle prestazioni da eseguire. Per attività particolarmente complesse o ad alto contenuto tecnologico, può essere opportuno circoscrivere il ricorso a subappaltatori, per garantire maggiore affidabilità.
• Contano poi le esigenze di controllo e coordinamento del processo esecutivo. In contesti di cantiere articolati e con più imprese coinvolte, un subappalto troppo esteso può rendere difficile la gestione unitaria dei lavori e il rispetto di tempi e standard qualitativi.
• Non meno rilevanti sono gli aspetti di tutela delle condizioni di lavoro e di sicurezza. Limitare il subappalto per attività rischiose o labour intensive può servire a presidiare meglio il rispetto dei contratti collettivi e delle norme antinfortunistiche.
• Infine, specialmente in contesti critici, pesa anche l’esigenza di prevenire rischi di infiltrazione criminale. Se ci sono alert per possibili condizionamenti illeciti, circoscrivere la filiera del subappalto è una contromisura possibile.

Le limitazioni, quando presenti, devono essere dichiarate nei documenti di gara e correlate alle peculiarità dell’appalto, rispettando principi di proporzionalità e trasparenza.

In alcuni casi, la normativa prevede deroghe per imprese con requisiti particolari, come quelle iscritte all’Anagrafe antimafia degli esecutori. Questo strumento, oltre a semplificare l’accesso per gli operatori qualificati, rappresenta un ulteriore presidio di legalità e sicurezza nel sistema degli appalti pubblici.

Subappalto a cascata: aperture e cautele

Un’altra importante novità introdotta dal D.Lgs. 36/2023 riguarda la possibilità del cosiddetto subappalto “a cascata” o di secondo livello. Si tratta di una fattispecie che il previgente Codice vietava in modo categorico, ma che ora trova un primo riconoscimento, sia pure condizionato, nella nuova disciplina.

Ma cosa si intende esattamente per subappalto a cascata? In sostanza, si fa riferimento alla possibilità, per un subappaltatore, di affidare a sua volta parte delle lavorazioni o dei servizi a un sub-subappaltatore. Un meccanismo che, in astratto, potrebbe replicarsi a catena, con subappalti di terzo, quarto, quinto livello.

Facciamo un esempio concreto. Immaginiamo un appalto di lavori per la realizzazione di un nuovo edificio scolastico. L’appaltatore affida in subappalto l’esecuzione degli impianti elettrici a un’impresa specializzata. Quest’ultima, a sua volta, subappalta parte delle lavorazioni, ad esempio la posa dei cavi, a un’altra ditta. Ecco, questo è un caso di subappalto a cascata.

Condizioni e limiti di ammissibilità del subappalto a cascata

Attenzione però: il nuovo Codice non spalanca le porte a questo meccanismo senza prevedere adeguati contrappesi. Al contrario, pur superando il divieto assoluto previsto dalla disciplina previgente, pone una serie di condizioni e limiti per il ricorso al subappalto di secondo livello.

Innanzitutto, occorre considerare che non tutte le prestazioni subappaltate possono essere oggetto di ulteriore subappalto. L’art. 119 del nuovo Codice stabilisce che il subappalto a cascata è consentito, ma può essere limitato dalle stazioni appaltanti: nei documenti di gara, devono indicare con precisione quali prestazioni, pur subappaltabili, non possono essere ulteriormente subappaltate.

Questa discrezionalità si esercita in base a criteri specifici, come:

• La complessità delle lavorazioni, che potrebbe richiedere un maggiore presidio da parte del soggetto direttamente affidatario;
• La tutela delle condizioni di lavoro, per garantire il rispetto delle norme di sicurezza e dei contratti collettivi;
• La prevenzione di infiltrazioni criminali, particolarmente rilevante nei contesti più esposti a rischi.

Si tratta di una facoltà importante, che responsabilizza le PA e le chiama a una ponderata valutazione delle esigenze di ogni specifico affidamento. Non un divieto generalizzato, dunque, ma un approccio calibrato sulle caratteristiche di ciascun appalto.

Nell’esercizio di questo potere, le stazioni appaltanti dovranno considerare una pluralità di fattori. Oltre alla già richiamata complessità delle prestazioni, peseranno le esigenze di monitoraggio del processo esecutivo, la necessità di assicurare adeguati standard qualitativi, l’opportunità di presidiare i profili di legalità e sicurezza del lavoro.

Quindi, se è vero che il nuovo Codice apre alla possibilità del subappalto di secondo livello, è altrettanto vero che lo fa con cautela e prevedendo una serie di contrappesi. Starà alla responsabilità di tutti gli attori in gioco – PA e imprese – trovare il giusto punto di bilanciamento nell’utilizzo di questo strumento.

Obblighi e controlli a presidio della legalità

Abbiamo visto come il nuovo Codice apra spazi di flessibilità nel ricorso al subappalto, superando i rigidi limiti percentuali del passato. Ma sarebbe un errore pensare che questa maggiore elasticità significhi un allentamento dei presidi di legalità e trasparenza. Al contrario, proprio la rinuncia a divieti predeterminati impone un rafforzamento dei controlli sostanziali sulla filiera delle imprese.

Vediamo quali sono i principali obblighi e controlli previsti:

1. Indicazione in sede di offerta delle prestazioni da subappaltare: l’appaltatore deve dichiarare già in gara quali lavorazioni o servizi intende affidare a terzi. È una misura che responsabilizza le imprese e consente alle stazioni appaltanti di conoscere fin da subito l’assetto organizzativo del contratto.
2. Requisiti di qualificazione del subappaltatore: chi esegue in subappalto deve possedere tutti i requisiti di qualificazione previsti per le specifiche prestazioni affidate. Ad esempio, per lavori edili, servono le attestazioni SOA pertinenti. È un modo per garantire la capacità tecnica ed organizzativa della filiera.
3. Requisiti di affidabilità morale del subappaltatore: niente subappalti a imprese con precedenti penali o gravi inadempimenti. Prima di autorizzare il subappalto, la stazione appaltante deve verificare l’assenza di cause di esclusione in capo al subappaltatore. Un presidio essenziale di legalità.
4. Verifiche antimafia e white list: il subappalto è sempre subordinato all’esito positivo delle verifiche antimafia. Essere iscritti nelle white list, cioè negli elenchi di fornitori “immacolati”, semplifica l’iter ma non esonera dai controlli. Niente subappalti a imprese colpite da interdittive antimafia. Un modo per tenere alta la guardia contro le infiltrazioni criminali.

Responsabilità e tutele: responsabilità solidale appaltatore-subappaltatore

Quando si parla di subappalto, un tema delicato è quello delle responsabilità e delle tutele per i soggetti coinvolti. 

• Chi risponde se qualcosa va storto? 
• Come sono garantiti i crediti dei subappaltatori? 
• Quali sono i poteri di controllo della stazione appaltante sulla filiera? 

Un principio cardine in materia è quello della responsabilità solidale tra appaltatore e subappaltatore nei confronti della stazione appaltante. In concreto, ciò significa che se il subappaltatore commette un inadempimento, la stazione appaltante può rivalersi non solo su di lui, ma anche sull’appaltatore principale.

Sul fronte dei pagamenti al subappaltatore, la regola generale è che sia l’appaltatore a corrispondergli quanto dovuto, dopo aver ricevuto i fondi dalla stazione appaltante. 

Tuttavia il Codice prevede che in situazioni specifiche la PA ha la facoltà, e non l’obbligo, di pagare direttamente il subappaltatore, bypassando l’appaltatore:

1. Quando il subcontraente è una micro o piccola impresa;
2. In caso di inadempimento dell’appaltatore verso il subappaltatore;
3. Su richiesta del subappaltatore, se la natura del contratto lo consente.

Questa misura rappresenta una forma di tutela per i subappaltatori, garantendo loro un accesso diretto alle somme dovute, riducendo il rischio di ritardi o mancati pagamenti da parte dell’appaltatore principale.

È importante sottolineare che il pagamento diretto al subappaltatore non modifica il regime delle responsabilità: l’appaltatore resta comunque il primo riferimento per la stazione appaltante e mantiene tutti i suoi obblighi.

Meccanismi di controllo sulla filiera

Abbiamo già visto che l’amministrazione deve verificare i requisiti del subappaltatore prima di autorizzare l’affidamento. Ma la vigilanza non si esaurisce in questa fase preliminare.

Durante l’esecuzione del contratto, infatti, la stazione appaltante ha il potere-dovere di monitorare l’operato di tutti i soggetti coinvolti, appaltatore e subappaltatori. Ciò avviene attraverso una serie di strumenti: ispezioni in cantiere, verifiche sulla qualità dei materiali utilizzati, controlli sulla regolarità contributiva e retributiva delle imprese.

In caso di anomalie o inadempienze, la stazione appaltante può intervenire con penali, contestazioni e, nei casi più gravi, con la risoluzione del contratto. Naturalmente, questi poteri vanno esercitati in modo proporzionato ed equilibrato, evitando eccessi ma anche lassismi.

Nel subappalto vige un principio di responsabilità condivisa tra appaltatore e subappaltatore verso la stazione appaltante, che a sua volta ha un ruolo attivo di vigilanza sull’intera filiera. Solo bilanciando in modo accurato queste tre dimensioni – responsabilità, tutele e controlli – si può assicurare un’esecuzione del contratto corretta, trasparente ed efficiente.

Affidati a un esperto per la contrattualistica e le controversie negli appalti pubblici

Il nuovo Codice dei contratti pubblici porta importanti novità sul subappalto, con più flessibilità per le imprese ma anche nuove responsabilità per tutti i soggetti coinvolti. 

Come professionisti del diritto impegnati quotidianamente nell’assistenza a imprese e stazioni appaltanti, noi dello studio legale de Bonis sappiamo bene quanto sia importante gestire in modo accurato e consapevole i rapporti di subappalto. Non si tratta solo di adempiere correttamente alle norme, ma di impostare relazioni contrattuali chiare, trasparenti ed efficaci, nell’interesse di tutti i soggetti coinvolti.

Per questo, il nostro impegno è quello di affiancare i clienti in ogni fase del processo, dalla predisposizione della documentazione di gara fino alla gestione di eventuali criticità o contestazioni in fase esecutiva. Con un approccio multidisciplinare, che unisce competenze giuridiche, tecniche e gestionali, lavoriamo per prevenire il contenzioso e per trovare soluzioni rapide ed eque in caso di problemi.

Durante l’esecuzione dei lavori possono emergere imprevisti non considerati al momento della conclusione del contratto di appalto: una variante al progetto, difficoltà geologiche, ritardi nella consegna delle aree. Situazioni che costringono l’appaltatore a sostenere costi extra o a rallentare i lavori. Ecco che lo strumento delle riserve diventa fondamentale: la riserva è lo strumento con cui l’appaltatore fa presenti le proprie ragioni e richiede un riconoscimento economico per i maggiori oneri sostenuti. È un atto formale, che va iscritto nei documenti contabili del cantiere secondo regole e tempistiche precise.

Iscrivere una riserva non equivale a un automatico riconoscimento delle somme richieste. È l’inizio di un confronto con la stazione appaltante, che potrà accogliere in tutto o in parte le richieste dell’impresa, oppure respingerle.

Ecco perché per un appaltatore è fondamentale conoscere bene la disciplina delle riserve: quando iscriverle, come formulare le domande, quali sono i rischi di una riserva incompleta o intempestiva. Ne va della propria capacità di tutelare i propri diritti e il proprio margine di guadagno.

In questo articolo l’avvocato Andrea de Bonis, esperto in consulenza legale per appalti pubblici, cerca di fare chiarezza su un argomento tanto tecnico quanto rilevante. 

Cosa sono le riserve negli appalti pubblici

Quando parliamo di “riserva” in un appalto pubblico, ci riferiamo a una dichiarazione scritta con cui l’appaltatore avanza una richiesta di maggiori compensi o di proroga dei termini contrattuali. È lo strumento con cui l’impresa appaltatrice fa valere le proprie ragioni quando si verificano eventi imprevisti che alterano l’equilibrio economico o temporale del contratto.

Facciamo un esempio pratico. Mettiamo il caso di un appaltatore che sta realizzando un nuovo tratto di strada. In fase di scavo, si imbatte in un banco di roccia non previsto dal progetto. Per rimuoverlo, dovrà utilizzare mezzi più potenti e costosi, sostenendo spese extra. Ecco che attraverso l’iscrizione di una riserva, l’impresa potrà richiedere alla stazione appaltante un compenso aggiuntivo per far fronte a questi oneri imprevisti.

Le riserve nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici

Rispetto alla disciplina precedente, il nuovo Codice degli Appalti detta regole chiare e univoche su modalità e termini di iscrizione delle riserve sui documenti contabili. 

In particolare, l’Allegato II.14 del nuovo Codice, richiamato dall’art. 115, dedica l’articolo 7 alla procedura di iscrizione delle riserve. La norma chiarisce innanzitutto le finalità di questo istituto:

• Consentire alla stazione appaltante un controllo continuo ed efficace della spesa pubblica;
• Permettere la valutazione tempestiva delle pretese economiche dell’appaltatore;
• Adottare misure per evitare insufficienza di fondi.

Come vanno formulate le riserve?

Il Codice precisa che devono essere specifiche e indicare con precisione le ragioni su cui si fondano. A pena di inammissibilità, devono contenere:

• La quantificazione precisa delle somme richieste;
• Gli atti a cui si riferiscono le contestazioni (ordini di servizio, CSA, progetto, disposizioni ricevute);
• Le difformità rispetto al contratto;
• Le contestazioni su ordini di servizio che potrebbero comportare responsabilità per l’appaltatore.

Insomma, non basta un generico dissenso: serve una contestazione puntuale e circostanziata.

Come e dove vanno iscritte le riserve?

Quando l’appaltatore ritiene di aver subito un pregiudizio economico o temporale, deve formulare una riserva sul primo atto contabile che gli viene sottoposto, che sia idoneo a riceverla. Potrebbe essere il libretto delle misure o un sal, ma talvolta anche un verbale di sospensione lavori o un ordine di servizio. L’importante è che la riserva sia iscritta tempestivamente, non appena si verifica l’evento che la giustifica.

Ma attenzione: questa prima annotazione non basta. La riserva va poi confermata e dettagliata nel registro di contabilità, alla firma immediatamente successiva. È qui che l’appaltatore deve specificare le ragioni della sua pretesa e quantificare con precisione le somme richieste. 

Termini e decadenze per l’iscrizione delle riserve

L’appaltatore ha 30 giorni di tempo dalla richiesta del Responsabile Unico del Procedimento per sottoscrivere il conto finale, iscrivendo le domande già formulate nel registro di contabilità durante i lavori e confermando quelle per cui non ci sono state conciliazioni.

Una procedura analoga è prevista per la sottoscrizione del certificato di collaudo: 20 giorni per firmarlo ed esplicitare eventuali contestazioni sulle operazioni di collaudo.

Manca invece una disciplina chiara sui termini per la sottoscrizione dei SAL e l’iscrizione delle relative riserve. Il Codice si limita a dire che le riserve vanno iscritte, a pena di decadenza, sul primo atto dell’appalto idoneo a riceverle e poi confermate nel registro di contabilità alla firma immediatamente successiva al fatto contestato.

Ma quali sono i tempi per esplicitare in dettaglio le riserve? 

Su questo il Codice tace, e ciò rischia di ledere i diritti dell’appaltatore, che non avrebbe modo di esaminare con attenzione i documenti contabili e di formulare con cognizione di causa le sue contestazioni.

Un vuoto normativo che andrebbe colmato. Vedremo se ci saranno chiarimenti o integrazioni su questo punto. Nel frattempo, agli appaltatori il consiglio è di prestare la massima attenzione ai documenti contabili e di non farsi sfuggire i termini per iscrivere le proprie riserve. Perché una riserva intempestiva o carente dei requisiti minimi rischia di far decadere diritti e pretese sacrosanti.

Cosa succede se l’appaltatore non iscrive le riserve?

Se l’appaltatore non formula le riserve nei modi e nei tempi prescritti decade dal diritto di far valere le sue pretese. 

Se non iscrive la riserva sul primo atto contabile utile, o se non la conferma nel registro di contabilità, perde la possibilità di chiedere i maggiori compensi o le proroghe. E non potrà più recuperarla in seguito, nemmeno in sede di collaudo o di contenzioso.

È una conseguenza pesante, che sottolinea l’importanza di una gestione attenta e puntuale delle riserve. L’appaltatore deve avere sempre l’occhio vigile sui documenti contabili, per non farsi sfuggire l’occasione di tutelare i propri diritti. Perché una riserva mancata o tardiva può costare caro, in termini di mancati guadagni o di penali da pagare.

Ecco perché conviene sempre farsi assistere da un avvocato amministrativista esperto, che sappia guidare l’impresa nella complessa procedura di iscrizione delle riserve. Perché un errore formale può vanificare anche la pretesa più fondata nel merito.

Le decadenze e le inammissibilità delle riserve

Ci sono precise condizioni di ammissibilità delle riserve, fissate a pena di decadenza. Se la riserva non ha determinati requisiti minimi, è come se non fosse mai stata iscritta.

Quali sono questi requisiti? Li abbiamo già accennati: la riserva deve essere specifica e dettagliata, deve indicare con precisione le somme richieste e le ragioni che la giustificano. Non bastano affermazioni generiche o di stile, tipo “mi riservo per danni da sospensione” o “richiedo 100.000 euro per lavori extracontrattuali”. Servono contestazioni puntuali, che facciano riferimento a fatti precisi e documentati.

In particolare, a pena di inammissibilità la riserva deve contenere:

• la quantificazione esatta dell’importo richiesto;
• gli atti e i documenti a cui si riferisce (ordini di servizio, verbali, progetti);
• le difformità contestate rispetto al contratto o al capitolato;
• le contestazioni su ordini che possono comportare responsabilità per l’appaltatore.

Se manca anche uno solo di questi elementi, la riserva è destituita di fondamento e non potrà essere presa in considerazione dalla stazione appaltante. 

La gestione delle riserve negli appalti pubblici

Una volta iscritta la riserva, il RUP valuta l’ammissibilità e la fondatezza delle riserve. Se ritiene che siano infondate o pretestuose, può proporre all’amministrazione di respingerle senza nemmeno tentare la conciliazione.

In caso contrario ha il compito di condurre la trattativa con l’appaltatore per arrivare a una soluzione condivisa.

L’accordo bonario

Quando l’importo delle riserve supera il 10% dell’importo contrattuale, il RUP deve attivare il procedimento di accordo bonario, lo strumento che il Codice mette a disposizione per deflazionare il contenzioso sulle riserve, evitando il ricorso a costosi arbitrati o cause in tribunale. Le parti hanno 90 giorni di tempo per trovare un’intesa. Il RUP acquisisce le relazioni del direttore dei lavori (DL) e del collaudatore, sente l’appaltatore e formula una proposta di accordo. Se l’impresa accetta, si firma il verbale di accordo bonario e la questione è risolta. Altrimenti si passa alla procedura del contenzioso.

Ma attenzione: l’accordo bonario non è una sanatoria a tutto campo. Non basta trovare un punto di incontro economico per risolvere la questione. L’intesa deve rispettare alcuni paletti:

• Non può alterare la sostanza del contratto, modificando l’oggetto o l’importo dei lavori;
• Non può coprire riserve già oggetto di precedenti accordi bonari;
• Deve avere copertura finanziaria, cioè i soldi per pagare le somme riconosciute all’appaltatore.

Dissidi tecnici tra direttore dei lavori e appaltatore: come agire

Non sempre le riserve nascono da questioni economiche. A volte derivano da dissidi tecnici tra appaltatore e Direttore dei Lavori (DL), magari su modalità esecutive o interpretazioni progettuali. Anche qui, il RUP ha un ruolo fondamentale di mediazione e risoluzione dei contrasti.

La procedura è questa: se l’appaltatore contesta gli ordini del DL, può iscrivere riserva sul primo atto contabile utile. A quel punto, il RUP convoca le parti, le ascolta in contraddittorio e decide nel merito della questione. L’appaltatore deve adeguarsi alle sue decisioni, ma può iscrivere ulteriori riserve sui maggiori oneri o sui rischi per la buona esecuzione dell’opera.

In pratica, il RUP ha un potere di decisione sulle questioni tecniche, che gli consente di superare l’empasse e di far proseguire i lavori. 

L’appaltatore può contestare anche le decisioni del RUP in sede di riserva, chiedendo il ristoro per i maggiori costi o declinando le proprie responsabilità per eventuali difetti dell’opera.

Anche qui, però, serve attenzione nella formulazione delle riserve. Non basta contestare nel merito le scelte del RUP, ma bisogna sempre indicare le ricadute economiche o i rischi che ne derivano. 

6 casi in cui non è va iscritta una riserva

Il Decreto Legislativo 36/2023, all’art. 7 dell’Allegato II.14, introduce una significativa novità: vengono elencate sei fattispecie che, per la loro natura, non sono considerate “riserve” e quindi non sono soggette all’obbligo di iscrizione nei documenti contabili. Questo implica che tali situazioni, pur essendo potenzialmente contestabili, seguono procedure diverse e non rientrano nel regime formale delle riserve:

1. Adeguamenti contrattuali automatici previsti dalla normativa:
   Si tratta di modifiche o compensazioni che scattano in virtù di obblighi di legge e che, pertanto, non richiedono la formalizzazione di una riserva per essere riconosciute. Ad esempio, l’adeguamento prezzi o il riequilibrio dei costi in base all’andamento inflattivo.
2. Domande relative a ritardi nei pagamenti dovuti dalla stazione appaltante:
   I ritardi nei pagamenti degli stati di avanzamento lavori (SAL) o di altri corrispettivi non sono qualificabili come riserve. Questi vengono trattati secondo le disposizioni specifiche in materia di interessi legali e moratori.
3. Contestazioni relative a lavori registrati in contabilità come partite provvisorie:
   Quando i lavori sono contabilizzati in via provvisoria, non è necessario iscrivere una riserva. L’obbligo di contestazione sorge solo al momento della contabilizzazione definitiva.
4. Eventuali richieste di adeguamento economico già concordate:
   Le richieste che si basano su accordi già formalizzati non richiedono ulteriori riserve, in quanto l’accordo precedente regola le modalità e le condizioni economiche della prestazione.
5. Domande di risarcimento motivate da comportamenti della stazione appaltante:
   Questa fattispecie riguarda situazioni in cui il comportamento della stazione appaltante, del RUP o del direttore dei lavori ha causato danni o maggiori oneri. È una previsione che ha sollevato perplessità, poiché tali domande spesso richiedono una formalizzazione per avviare un eventuale contenzioso.
6. Ritardi nel collaudo dovuti a comportamento colposo della stazione appaltante:
   Anche in questo caso, non è previsto che l’appaltatore debba iscrivere una riserva per contestare il ritardo nel collaudo. Tuttavia, si tratta di una previsione che richiede ulteriori chiarimenti, poiché tali ritardi possono comportare conseguenze significative per l’impresa, come maggiori oneri finanziari o dilazioni nei pagamenti finali.

Le riserve negli appalti e il contenzioso

Supponiamo che l’appaltatore abbia iscritto le riserve, ma che la stazione appaltante le abbia respinte. Magari perché ritenute inammissibili, o infondate nel merito. Che succede a questo punto? 

L’impresa deve subire in silenzio o ha qualche carta da giocare?

La risposta è: dipende. 

Se il rigetto delle riserve è avvenuto nell’ambito di un accordo bonario, la strada è in salita. L’accordo ha infatti natura transattiva e dunque è tendenzialmente inoppugnabile. L’appaltatore potrà contestarlo solo per vizi gravi, come l’errore, la violenza o il dolo. Altrimenti, dovrà accettare l’esito della conciliazione, nel bene e nel male.

Diverso il caso in cui non si sia formato alcun accordo bonario, perché il RUP ha ritenuto le riserve inammissibili o perché la trattativa non è andata a buon fine. Qui l’appaltatore ha il diritto di impugnare la decisione amministrativa che respinge le sue pretese, facendo valere le proprie ragioni in sede giudiziale o arbitrale.

L’impugnazione va proposta entro 60 giorni dalla comunicazione del rigetto delle riserve. Un termine che può sembrare lungo, ma che in realtà vola via tra perizie, consulenze tecniche e predisposizione degli atti difensivi.

Ecco perché, se la stazione appaltante respinge le riserve, conviene attivarsi subito, senza aspettare l’ultimazione dei lavori o il collaudo. Più tempo passa, più diventa difficile ricostruire i fatti e raccogliere la documentazione a supporto. 

Quando una riserva diventa oggetto di arbitrato o causa legale?

Ma quando conviene adire le vie legali? Non c’è una risposta universale, dipende dalla situazione concreta. Di certo, se l’importo delle riserve rigettate è consistente e ci sono buoni argomenti per sostenerne la fondatezza, la causa può essere una strada obbligata. L’alternativa è rinunciare a legittime pretese e magari compromettere l’equilibrio economico dell’appalto.

Tuttavia, bisogna sempre valutare con attenzione costi e benefici. Un arbitrato o una causa possono durare anni e costare cifre importanti in termini di consulenze, spese legali, tempo sottratto all’attività d’impresa. Senza contare il rischio di soccombenza, che oltre al danno comporterebbe la beffa di dover pagare le spese processuali.

Prima di intraprendere la strada di un arbitrato o di un giudizio, è sempre bene tentare ogni possibile via conciliativa. Magari con l’assistenza di un legale che sappia condurre la trattativa in modo fermo ma costruttivo, cercando di tutelare l’interesse dell’impresa senza precludere la possibilità di un accordo soddisfacente.

Strategie per evitare il contenzioso: 4 buone pratiche

Prevenire è sempre meglio che curare. E allora la domanda è: come evitare che le riserve si trasformino in un contenzioso infinito e logorante? Non ci sono ricette magiche, ma qualche buona pratica sì.

1. Prima di tutto, curare al massimo la qualità delle riserve. Iscriverle nei termini, motivarle in fatto e in diritto, quantificarle in modo preciso e documentato. Più le riserve sono solide, meno la stazione appaltante avrà argomenti per respingerle o tergiversare.
2. Poi, instaurare un dialogo costruttivo con il RUP e i suoi collaboratori. Cercando di risolvere i problemi sul nascere, senza lasciare che si incancreniscano. Con la fermezza di chi sa di avere ragione, ma anche con la disponibilità a trovare soluzioni praticabili. A volte una riunione a tempo debito può evitare una causa da migliaia di euro.
3. Ancora, documentare tutto. Tenere traccia scritta di ogni comunicazione, di ogni ordine, di ogni evento rilevante in cantiere. Così, se la trattativa va male, si avrà un solidissimo dossier da portare in giudizio. Senza doversi affidare alla memoria o alle dichiarazioni postume.
4. Infine, affidarsi a professionisti preparati. Che sappiano assistere l’impresa in tutte le fasi della vita dell’appalto, dalla stipula del contratto al collaudo. Perché le riserve non si improvvisano, ma richiedono competenza tecnica e giuridica. E un bravo legale di fiducia può fare la differenza tra una riserva andata a buon fine e una causa persa.

Spero che queste considerazioni possano essere utili per inquadrare il complesso tema delle riserve negli appalti pubblici. Come avvocato che da anni assiste imprese e amministrazioni in questo campo, posso testimoniare che non esistono soluzioni semplici o automatismi. Ogni situazione fa storia a sé e richiede un approccio calibrato sulle specifiche esigenze del caso.

Ma una cosa è certa: conoscere bene la materia, dalla normativa alla giurisprudenza, è il primo passo per muoversi con sicurezza in un terreno così accidentato. E scegliere i giusti professionisti per farsi assistere è il miglior investimento che un’impresa possa fare per tutelare i propri diritti e il proprio futuro.