Sospensione lavori in appalto pubblico, la disciplina

La sospensione dei lavori è un istituto che può intervenire nel corso di un contratto di appalto per cause diverse, talvolta inevitabili, altre volte conseguenza di errori o inadempienze. Prevista e regolamentata dal Codice degli Appalti, rappresenta uno strumento indispensabile per gestire situazioni che rendono temporaneamente impossibile proseguire l’esecuzione delle opere. Può trattarsi di eventi imprevisti, come avverse condizioni meteorologiche o il rinvenimento di reperti archeologici, ma anche di circostanze legate alla necessità di varianti progettuali, all’emersione di vizi occulti o a problematiche di sicurezza del cantiere.

In questi casi, la sospensione consente di “congelare” temporaneamente l’esecuzione, evitando che l’appaltatore sia costretto a proseguire i lavori in condizioni disagevoli o pericolose, o che si verifichino danni all’opera o alle persone. Al contempo, garantisce alla stazione appaltante la possibilità di valutare le soluzioni più opportune per superare le criticità emerse, salvaguardando l’interesse pubblico.

Tuttavia, la sospensione non è mai un atto privo di conseguenze: incide sui termini di esecuzione, sulle relazioni contrattuali tra le parti e, in molti casi, sui costi complessivi del progetto. Proprio per questo, la normativa stabilisce limiti precisi e richiede che ogni sospensione sia formalizzata attraverso atti ufficiali come i verbali di sospensione e ripresa dei lavori.

Questo articolo, redatto dall’’avvocato de Bonis, specializzato in appalti pubblici, analizza le principali disposizioni normative e le implicazioni giuridiche della sospensione dei lavori. 

Cos’è la sospensione dei lavori pubblici?

La sospensione dei lavori è un’interruzione temporanea dell’esecuzione di un contratto di appalto, disposta in presenza di circostanze che impediscono il regolare proseguimento delle opere. Non si tratta di un evento casuale o informale, ma di un atto regolamentato dalla normativa sugli appalti pubblici e, in particolare, dal Codice degli Appalti, che ne stabilisce presupposti, limiti e modalità.

Questa misura può essere adottata per diverse ragioni: cause esterne, come condizioni meteorologiche eccezionali, problemi legati al progetto, alla sicurezza o all’operato delle parti coinvolte. In ogni caso, la sospensione deve essere formalizzata attraverso appositi verbali e rispettare i requisiti previsti dal contratto e dalla legge.

La sospensione dei lavori modifica temporaneamente i termini di esecuzione e può avere effetti rilevanti sui diritti e sulle obbligazioni delle parti. Per questo motivo, è fondamentale che venga gestita nel rispetto delle norme, per evitare contenziosi o penalità.

Quadro normativo di riferimento

La disciplina della sospensione dei lavori pubblici trova la sua fonte principale nell‘art. 121 del D.Lgs. 36/2023, che ha recentemente riordinato la materia nell’ambito della riforma del Codice dei Contratti Pubblici.

A integrazione delle previsioni dell’art. 121, l’Allegato II.14 del D.Lgs. 36/2023 contiene disposizioni di dettaglio sulle modalità di formalizzazione della sospensione. 

Rispetto alla previgente disciplina dettata dall’art. 107 del D.Lgs. 50/2016, il nuovo quadro normativo presenta alcune significative novità:

1. Viene meno il riferimento esplicito alle “cause imputabili all’appaltatore” come possibile motivo di sospensione, anche se tale ipotesi può ritenersi implicitamente ricompresa nelle “ragioni di necessità” di cui al comma 2;
2. Si rafforza il ruolo del collegio consultivo tecnico;
3. Vengono meglio dettagliati i contenuti del verbale di sospensione;
4. Si introducono termini più stringenti per la comunicazione della ripresa dei lavori da parte del direttore dei lavori al RUP, che deve avvenire non appena cessate le cause della sospensione.

Cause legittime per la sospensione

L’art. 121 del Codice dei Contratti Pubblici individua tre principali presupposti che legittimano la sospensione dell’esecuzione dei lavori: le circostanze speciali, le ragioni di necessità o pubblico interesse e le cause imputabili all’appaltatore.

Circostanze speciali

Il comma 1 dell’art. 121 prevede che il direttore dei lavori possa disporre la sospensione in presenza di “circostanze speciali che impediscono in via temporanea che i lavori procedano utilmente a regola d’arte”. Si tratta di situazioni eccezionali e imprevedibili al momento della stipula del contratto, che rendono impossibile o eccessivamente onerosa la corretta esecuzione delle lavorazioni.

Rientrano in questa categoria, a titolo esemplificativo:

• Avverse condizioni meteorologiche, come nevicate intense, allagamenti o temperature estreme;
• Scoperte archeologiche o rinvenimento di ordigni bellici durante gli scavi;
• Sopravvenute esigenze di varianti progettuali per adeguare l’opera a nuove norme tecniche o di sicurezza.

Perché la sospensione sia legittima, è essenziale che le circostanze non fossero conosciute né conoscibili dalle parti al momento dell’affidamento, usando l’ordinaria diligenza. Non costituiscono quindi presupposto di sospensione le difficoltà esecutive che l’appaltatore avrebbe potuto prevedere con un’adeguata valutazione delle caratteristiche dell’intervento.

Ragioni di necessità o pubblico interesse 

Il comma 2 dell’art. 121 attribuisce al RUP il potere di sospendere i lavori per “ragioni di necessità o di pubblico interesse”. Questa previsione fa riferimento a esigenze sopravvenute dell’amministrazione, che rendano inopportuna o sconsigliabile la prosecuzione delle attività.

Tra i possibili esempi si segnalano:

• Sopravvenute esigenze di finanza pubblica, che impongano una revisione del quadro economico dell’opera o una dilazione dei pagamenti;
• Nuove valutazioni sull’interesse pubblico dell’intervento, ad esempio per mutate priorità dell’ente appaltante o per la necessità di coordinare i lavori con altre opere pubbliche;
• Rischi per la pubblica incolumità o per l’integrità dell’opera, derivanti dalla prosecuzione delle lavorazioni in presenza di situazioni di pericolo.

In questi casi, la sospensione mira a tutelare preminenti interessi pubblici, anche a scapito delle aspettative di continuità dell’appaltatore. Tuttavia, il RUP deve esercitare il potere di sospensione in modo proporzionato e ragionevole, valutando attentamente l’impatto della decisione sull’equilibrio del contratto.

Cause imputabili all’appaltatore

Benché non espressamente menzionate dall’art. 121, anche le cause imputabili all’appaltatore possono giustificare la sospensione dei lavori, come riconosciuto dalla giurisprudenza e dalla prassi amministrativa.

Si tratta di situazioni in cui l’interruzione delle attività è resa necessaria da inadempimenti o violazioni contrattuali dell’esecutore, quali ad esempio:

• Gravi deficienze nella progettazione esecutiva o nell’organizzazione del cantiere, che pregiudichino la corretta realizzazione dell’opera;
• Violazioni delle norme sulla sicurezza o sull’impiego di manodopera irregolare;
• Ritardi nella consegna di documentazione tecnica o amministrativa richiesta dal capitolato;
• Inottemperanza agli ordini di servizio impartiti dalla direzione lavori.

In queste ipotesi, la sospensione rappresenta uno strumento di reazione della stazione appaltante di fronte a comportamenti negligenti o ad inadempimenti dell’appaltatore. Tuttavia, prima di ricorrere alla sospensione, è opportuno che il RUP contesti formalmente le violazioni, assegnando un termine per il ripristino delle condizioni di regolare esecuzione. Solo in caso di persistente inottemperanza, la sospensione potrà essere validamente disposta.

Soggetti legittimati a disporre la sospensione

L’art. 121 del Codice dei Contratti Pubblici individua tre soggetti che, a vario titolo, possono disporre la sospensione dei lavori: il direttore dei lavori, il RUP e il collegio consultivo tecnico.

Direttore dei lavori

Il direttore dei lavori è il soggetto a cui compete ordinariamente la decisione di sospendere l’esecuzione, al verificarsi delle circostanze speciali indicate dal comma 1 dell’art. 121. 

Il direttore dei lavori, in quanto responsabile del coordinamento, della direzione e del controllo tecnico-contabile dell’esecuzione, è nella posizione migliore per valutare l’impatto delle circostanze sopravvenute e la necessità di interrompere le lavorazioni.

Quando dispone la sospensione, il direttore dei lavori ha l’obbligo di redigere apposito verbale, in contraddittorio con l’appaltatore, indicando le ragioni che hanno determinato l’interruzione, lo stato di avanzamento dei lavori e le cautele adottate affinché alla ripresa possano essere continuati senza eccessivi oneri.

Responsabile Unico del Procedimento

Il RUP, Responsabile Unico del Procedimento, può ordinare la sospensione dei lavori per ragioni di necessità o di pubblico interesse.

Quando emana l’ordine di sospensione, il RUP deve darne tempestiva comunicazione al direttore dei lavori, indicando le ragioni che l’hanno determinata e l’eventuale imputabilità delle cause all’appaltatore. Il direttore dei lavori provvede poi a riportare sul verbale di sospensione l’ordine ricevuto.

Ruolo del Collegio Consultivo Tecnico 

Per gli appalti di lavori diretti alla realizzazione di opere pubbliche di importo pari o superiore alle soglie europee, il comma 3 dell’art. 121 prevede che la sospensione possa essere disposta solo previa acquisizione del parere del collegio consultivo tecnico (CCT), ove costituito.

Il coinvolgimento del CCT mira a rafforzare il confronto tecnico tra le parti in merito alla sussistenza dei presupposti della sospensione e alle modalità per la ripresa delle lavorazioni, riducendo il rischio di contenziosi. Il parere del CCT costituisce un autorevole punto di riferimento per le decisioni del RUP e del direttore dei lavori.

Inoltre, quando la sospensione è richiesta dall’appaltatore per gravi ragioni di ordine tecnico, tali da impedire la realizzazione a regola d’arte dell’opera, il CCT assume un ruolo ancora più incisivo. In caso di disaccordo tra le parti, infatti, il CCT accerta nel contraddittorio l’esistenza delle circostanze addotte e indica le modalità per la ripresa dei lavori e per l’eventuale esecuzione delle modifiche necessarie. La determinazione del CCT assume in questo caso la natura di lodo contrattuale, se non è stata esclusa in sede di contratto.

Verbale di sospensione

Il verbale di sospensione è il documento che formalizza l’interruzione dei lavori, attestandone le motivazioni, le circostanze e gli effetti. La sua corretta redazione è essenziale per documentare lo stato dell’appalto al momento della sospensione e per consentire una ordinata ripresa delle attività.

Modalità di redazione e contenuti obbligatori 

L’art. 8 dell’Allegato II.14 al Codice dei Contratti Pubblici disciplina in dettaglio le modalità di redazione del verbale di sospensione e i suoi contenuti obbligatori.

Il verbale viene redatto dal direttore dei lavori, con l’intervento dell’appaltatore o di un suo legale rappresentante. La partecipazione dell’esecutore è fondamentale per garantire il contraddittorio nella descrizione delle circostanze che hanno determinato l’interruzione e per concordare le misure da adottare per preservare le opere già realizzate.

Il documento deve indicare con precisione:

• Le ragioni che hanno determinato l’interruzione dei lavori, distinguendo tra circostanze speciali, ragioni di necessità o pubblico interesse e cause imputabili all’appaltatore;
• Lo stato di avanzamento dei lavori, con l’indicazione delle lavorazioni eseguite, delle forniture effettuate e della percentuale di avanzamento rispetto al cronoprogramma;
• Le opere la cui esecuzione rimane interrotta e le cautele adottate affinché, alla ripresa, possano essere continuate ed ultimate senza eccessivi oneri;
• La consistenza della forza lavoro e dei mezzi d’opera esistenti in cantiere al momento della sospensione, al fine di quantificare eventuali maggiori costi o danni subiti dall’appaltatore.

Eventuali lacune o imprecisioni nella verbalizzazione possono compromettere la possibilità di far valere pretese risarcitorie o di ottenere proroghe dei termini contrattuali.

Effetti del verbale e onere di sottoscrizione

Il verbale di sospensione produce i suoi effetti dal momento della sua redazione, determinando la legittima interruzione dei lavori. Anche se la decisione di sospendere può essere comunicata in via informale, è solo con la formalizzazione nel verbale che essa assume rilevanza giuridica.

Una volta redatto, il verbale deve essere sottoscritto dal direttore dei lavori e dall’appaltatore (o dal suo rappresentante). La sottoscrizione ha valore di presa d’atto e di accettazione del contenuto del documento, ferma restando la possibilità per l’appaltatore di contestare le ragioni della sospensione o di formulare riserve.

Quando l’appaltatore non interviene alla redazione del verbale o si rifiuta di sottoscriverlo, il direttore dei lavori provvede a trasmettergliene una copia, indicando il termine entro cui formulare eventuali osservazioni. Decorso inutilmente tale termine, le risultanze del verbale si intendono definitivamente accettate.

Contestazioni dell’appaltatore: come tutelare i propri diritti

L’appaltatore non può mai rifiutarsi di sottoscrivere il verbale, dovendo semmai esplicitare le proprie osservazioni critiche. L’ingiustificata mancata sottoscrizione equivarrebbe a un’omissione di un atto dovuto, con possibili conseguenze in termini di responsabilità contrattuale.

Quando l’appaltatore non condivide i motivi della sospensione o ritiene che questa gli abbia causato danni, può e deve iscrivere riserve. Ma attenzione: la riserva non è un semplice reclamo informale. Deve essere riportata nel verbale di sospensione in modo chiaro, indicando le ragioni della contestazione e gli eventuali costi aggiuntivi subiti.

Durata e gestione della sospensione

La legge impone che la sospensione sia limitata al tempo strettamente necessario per risolvere le cause che l’hanno giustificata. Questo significa che, una volta eliminate le criticità, i lavori devono riprendere immediatamente per evitare ritardi inutili o oneri aggiuntivi.

Il direttore dei lavori ha un ruolo fondamentale: deve comunicare tempestivamente al RUP che le cause di sospensione sono venute meno. Questa comunicazione è fondamentale per garantire il rispetto dei tempi contrattuali aggiornati.

Se le cause di sospensione vengono meno ma i lavori non riprendono, l’appaltatore ha il diritto di sollecitare formalmente il RUP, inviando una diffida a far ripartire le attività. Questo passaggio è essenziale, soprattutto se l’impresa intende successivamente richiedere un risarcimento per il ritardo.

La richiesta di ripresa, infatti, è condizione necessaria per iscrivere riserve legate al prolungamento della sospensione. Serve a dimostrare che l’appaltatore ha agito diligentemente per salvaguardare il progetto e limitare i danni.

Sospensione parziale

Una delle novità introdotte dal Codice dei Contratti Pubblici del 2023 è la previsione espressa della possibilità di disporre sospensioni parziali dei lavori, limitatamente alle prestazioni che non possono essere utilmente eseguite per cause imprevedibili o di forza maggiore.

Il comma 4 dell’art. 121 stabilisce che, ove successivamente alla consegna dei lavori insorgano circostanze che impediscano parzialmente il regolare svolgimento dei lavori, l’appaltatore è tenuto a proseguire le parti di lavoro eseguibili, mentre si provvede alla sospensione parziale dei lavori non eseguibili, dandone atto in apposito verbale.

La norma recepisce un orientamento già emerso nella prassi, volto a evitare che situazioni ostative riguardanti solo alcune lavorazioni comportino l’interruzione dell’intero appalto, con conseguente aggravio di costi e di tempi.

Prosecuzione dei lavori eseguibili

Disposta la sospensione parziale, l’appaltatore ha l’obbligo di proseguire le parti di lavoro eseguibili, in modo da contenere il pregiudizio economico derivante dall’interruzione.

La valutazione di quali lavorazioni possano utilmente proseguire è rimessa al prudente apprezzamento del direttore dei lavori, che deve verificare la sussistenza delle condizioni tecniche e organizzative per il loro svolgimento in sicurezza e senza pregiudizio per la qualità dell’opera.

In particolare, il direttore dei lavori deve accertare che:

• Le lavorazioni eseguibili siano autonome e scorporabili rispetto a quelle sospese, senza rischio di interferenze o di danni alle opere già realizzate;
• L’appaltatore disponga di personale, mezzi e risorse sufficienti per portare avanti i lavori, nonostante la riduzione delle attività;
• Non vi siano controindicazioni tecniche o progettuali all’esecuzione parziale delle prestazioni.

Ove tali condizioni non sussistano, il direttore dei lavori può legittimamente disporre la sospensione totale dei lavori, motivando adeguatamente le ragioni che la rendono necessaria.

È importante sottolineare che l’istituto della sospensione parziale non può essere utilizzato per aggirare i presupposti e le condizioni stabiliti per la sospensione totale. In altri termini, non è consentito all’amministrazione “spacchettare” surrettiziamente una sospensione integrale in più sospensioni parziali, al solo scopo di eludere i limiti temporali o le altre cautele previste dall’art. 121 del Codice.

Qualora l’appaltatore ritenga illegittima la sospensione parziale, per insussistenza dei relativi presupposti o per impossibilità di proseguire utilmente i lavori, può contestare la decisione della stazione appaltante mediante tempestiva iscrizione di riserva sui documenti contabili, esponendo analiticamente le ragioni che ostano alla prosecuzione parziale delle prestazioni.

Sospensione illegittima e tutele dell’appaltatore

Quando l’interruzione delle attività non è sorretta da valide ragioni tecniche o giuridiche, l’appaltatore ha diritto di attivare specifici rimedi per la salvaguardia dei propri interessi economici.

Diritto al risarcimento del danno 

Il comma 9 dell’art. 121 del Codice dei Contratti Pubblici riconosce all’appaltatore il diritto di chiedere il risarcimento dei danni subiti a causa di sospensioni totali o parziali dei lavori disposte dalla stazione appaltante per cause diverse da quelle previste dai commi precedenti.

Il risarcimento copre sia il danno emergente sia il lucro cessante.

I criteri di quantificazione del danno sono stabiliti dall’art. 8, comma 2, dell’Allegato II.14 al Codice e includono:

• I maggiori oneri per spese generali infruttifere, nella misura del 6,5% dell’importo contrattuale per i primi 30 giorni di sospensione e del 3% per i periodi successivi;
• La lesione dell’utile nella misura pari agli interessi legali di mora, computati sulla percentuale del 10% dell’importo contrattuale, per la durata dell’illegittima sospensione;
• Il mancato ammortamento e le retribuzioni inutilmente corrisposte al personale impiegato, nella misura accertata dal direttore dei lavori;
• L’ammortamento dei macchinari esistenti in cantiere, determinato sulla base dei coefficienti annui di ammortamento stabiliti dalle norme fiscali.

Per poter richiedere il risarcimento, l’appaltatore deve iscrivere tempestiva e specifica riserva nel registro di contabilità, a pena di decadenza. La riserva deve contenere la precisa quantificazione delle somme richieste, sulla base dei criteri sopra indicati.

In caso di riserva, il direttore dei lavori formula le proprie osservazioni e le trasmette tempestivamente al RUP, che deve pronunciarsi entro 90 giorni. Ove non ritenga di accogliere la richiesta dell’appaltatore, il RUP promuove il tentativo di accordo bonario previsto dall’art. 206 del Codice. In caso di esito negativo, la riserva può essere definita in sede giudiziale o arbitrale.

Risoluzione del contratto

Un’ulteriore tutela riconosciuta all’appaltatore è il diritto di risolvere il contratto quando la sospensione illegittima si protrae oltre certi limiti temporali, compromettendo l’equilibrio economico dell’appalto.

Se la sospensione o le sospensioni totali disposte dalla stazione appaltante durano per un periodo superiore a un quarto della durata complessiva prevista per l’esecuzione dei lavori, o comunque superano sei mesi complessivi, l’appaltatore può chiedere la risoluzione senza indennità.

La previsione mira a evitare che l’appaltatore resti vincolato a tempo indeterminato a un contratto divenuto eccessivamente oneroso. La risoluzione si configura come un diritto potestativo dell’esecutore, che può liberarsi dal vincolo contrattuale per eccessiva onerosità sopravvenuta.

Se la stazione appaltante si oppone alla richiesta di risoluzione, ritenendo che la sospensione sia giustificata o non superi i limiti di tollerabilità, l’appaltatore ha comunque diritto alla rifusione dei maggiori oneri derivanti dal prolungamento della sospensione oltre i termini suddetti.

Si tratta di un’ipotesi di ristoro forfettario e automatico, che prescinde dall’imputabilità della sospensione a un comportamento illegittimo dell’amministrazione, trovando il proprio fondamento nella lettera della legge. Per ottenere il pagamento delle somme dovute, l’appaltatore dovrà comunque formulare apposita riserva, contestando le ragioni del diniego di risoluzione opposto dalla stazione appaltante.

Lo studio legale de Bonis per assisterti nella sospensione dei lavori pubblici

La disciplina della sospensione dei lavori pubblici si conferma un istituto complesso, in cui l’esigenza di tutelare l’interesse pubblico alla corretta e tempestiva realizzazione delle opere si intreccia con l’obiettivo di garantire all’appaltatore il rispetto dei propri diritti e la salvaguardia dell’equilibrio contrattuale.

Il nuovo Codice dei Contratti Pubblici ha cercato di contemperare queste istanze, introducendo una regolamentazione più puntuale dei presupposti, delle procedure e degli effetti della sospensione. Tuttavia, la materia resta densa di profili interpretativi e applicativi che richiedono una gestione attenta e consapevole da parte di tutti i soggetti coinvolti.

Lo Studio Legale de Bonis, con la sua consolidata esperienza nel diritto degli appalti pubblici, è a disposizione per fornire assistenza specialistica a stazioni appaltanti e imprese che si trovino ad affrontare criticità connesse alla sospensione dei lavori.