Project financing codice appalti: come cambia la finanza di progetto

Il project financing, o finanza di progetto, è una modalità di finanziamento che consente al settore pubblico di collaborare con investitori privati, puntando su un modello che unisce risorse, competenze e gestione condivisa dei rischi. 

Grazie a questa formula, opere e infrastrutture pubbliche diventano realizzabili in modo sostenibile ed efficace.

Con il nuovo Codice dei contratti pubblici, questo strumento ha subito importanti cambiamenti: le procedure sono state semplificate, offrendo maggiori opportunità sia agli operatori economici che agli investitori.

Ma cosa è davvero cambiato rispetto al passato? Quali vantaggi offre questa formula e come possono amministrazioni e imprese sfruttarla al meglio?

In questo articolo, redatto dall’avvocato Andrea de Bonis, esperto in appalti pubblici, troverai una guida completa per orientarti nel project financing: dalle regole di affidamento alle opportunità che offre per trasformare i progetti pubblici in successi concreti.

Cos’è il project financing e come si inserisce nel Codice degli Appalti

Il project financing, o finanza di progetto, è un sistema di finanziamento che permette di realizzare opere pubbliche attraverso la collaborazione tra settore pubblico e privato. A differenza dei modelli tradizionali, dove i costi ricadono interamente sullo Stato, il project financing sfrutta i flussi di cassa generati dal progetto per coprire l’investimento. Questo approccio riduce il peso economico per le amministrazioni pubbliche, coinvolgendo i privati in progetti di grande rilevanza.

Nel Codice degli Appalti 2023 (D.Lgs. 36/2023), la finanza di progetto è stata completamente integrata nella disciplina delle concessioni. 

La normativa chiarisce che non si tratta di un contratto autonomo, ma di una specifica modalità di finanziamento delle concessioni, con regole pensate per semplificarne l’uso e garantire maggiore trasparenza.

Uno degli aspetti fondamentali del project financing è il trasferimento del rischio operativo all’operatore privato. Questo significa che il privato, oltre a costruire e gestire l’opera, si assume anche i rischi legati alla sua redditività. Questa caratteristica rende il project financing particolarmente adatto per progetti come infrastrutture stradali, impianti energetici o grandi opere urbane.

Tra le novità più rilevanti del nuovo Codice:

• I privati possono presentare proposte anche se non incluse nei piani triennali dell’ente concedente
• È stata semplificata la procedura di affidamento, migliorando l’efficienza delle amministrazioni pubbliche
• Sono stati introdotti strumenti per una valutazione più flessibile e innovativa delle proposte.

Grazie a queste modifiche, il project financing si conferma una soluzione strategica per realizzare opere pubbliche, combinando risorse pubbliche e private in modo ottimale.

Le fasi del project financing

La finanza di progetto segue un procedimento strutturato che garantisce la corretta valutazione e realizzazione di un’opera o servizio pubblico in partenariato tra pubblico e privato. Il D.Lgs. 36/2023 ha semplificato e reso più fluide alcune fasi fondamentali, mantenendo però rigidi controlli per tutelare l’interesse pubblico.

Le fasi principali vanno dalla presentazione della proposta da parte del privato fino all’aggiudicazione e alla costituzione della società di scopo. Vediamole nel dettaglio.

Presentazione della proposta da parte dell’operatore economico

La procedura può iniziare quando un operatore economico privato (impresa, consorzio o investitore istituzionale) presenta una proposta di finanza di progetto a un’amministrazione pubblica. Questa proposta deve essere chiara, ben documentata e includere elementi obbligatori stabiliti dal Codice.

Ecco cosa deve contenere la proposta:

• Progetto di fattibilità: il documento preliminare che definisce l’idea progettuale e dimostra la sua realizzabilità tecnica, economica e giuridica;
• Piano economico-finanziario asseverato: un’analisi dettagliata dei costi e dei ricavi previsti, certificata da un istituto di credito o da un revisore dei conti;
• Bozza di convenzione: il contratto preliminare che regolerà i rapporti tra pubblico e privato;
• Descrizione del servizio e della gestione: dettagli sulle modalità operative e gestionali del progetto, inclusi eventuali miglioramenti rispetto alle soluzioni tradizionali.

Secondo il nuovo Codice, le proposte possono riguardare anche opere o servizi già presenti negli strumenti di programmazione dell’ente pubblico, ampliando le possibilità di iniziativa per i privati. Questo passaggio ha reso il sistema più aperto e flessibile rispetto al passato.

Valutazione della fattibilità da parte dell’amministrazione concedente

Una volta ricevuta la proposta, l’ente pubblico (chiamato “ente concedente”) ha 90 giorni per valutarne la fattibilità tecnica, economica e amministrativa. Durante questo periodo, l’amministrazione può avviare un contraddittorio con il proponente, richiedendo modifiche o integrazioni alla proposta.

Se la proposta viene ritenuta valida, l’ente concedente:

• Approva il progetto di fattibilità.
• Inserisce il progetto negli strumenti di programmazione triennale.
• Dichiara l’opera di pubblico interesse.

In caso contrario, la proposta viene respinta, con una comunicazione ufficiale delle motivazioni. Questo processo garantisce trasparenza e tutela l’interesse pubblico.

Approvazione e messa a gara del progetto di fattibilità

Il progetto di fattibilità approvato dall’amministrazione viene posto a base di gara per selezionare il soggetto che realizzerà e gestirà l’opera. Secondo l’articolo 193 del Codice, la gara deve essere aggiudicata utilizzando il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Questo criterio considera non solo il prezzo, ma anche elementi qualitativi come:

• Innovazione tecnologica;
• Sostenibilità ambientale;
• Modalità di gestione e manutenzione.

Importante: nel bando di gara viene riconosciuto al proponente originario un diritto di prelazione. Questo significa che, anche se un altro concorrente presenta l’offerta migliore, il proponente originario può aggiudicarsi il contratto.

Presentazione delle offerte da parte dei concorrenti

Nella fase successiva, tutti i partecipanti, incluso il promotore originario, presentano le loro offerte. Ogni offerta deve includere:

• Un piano economico-finanziario aggiornato;
• Varianti migliorative rispetto al progetto posto a base di gara;
• Garanzie di cui all’articolo 106 del Codice, a tutela dell’adempimento degli obblighi contrattuali.

Le proposte vengono valutate dall’amministrazione secondo i criteri indicati nel bando. Il processo mira a identificare l’offerta che garantisca il miglior equilibrio tra qualità e prezzo, massimizzando i benefici per il pubblico.

Aggiudicazione e diritto di prelazione del promotore

Conclusa la valutazione delle offerte, l’amministrazione redige una graduatoria e individua il vincitore. Se il promotore originario non risulta aggiudicatario, ha 15 giorni di tempo per esercitare il diritto di prelazione, impegnandosi a rispettare le stesse condizioni economiche e tecniche offerte dal concorrente vincitore.

Se il promotore decide di non esercitare la prelazione, ha diritto al rimborso delle spese sostenute per preparare la proposta, nei limiti del 2,5% del valore dell’investimento. Questo rimborso è a carico dell’aggiudicatario.

Costituzione della società di scopo

Una volta aggiudicato il contratto, l’impresa vincitrice deve costituire una società di scopo (o “special purpose vehicle”). Questa entità giuridica è essenziale per gestire l’opera o il servizio in modo autonomo, separando i rischi finanziari del progetto dal bilancio dell’operatore privato.

Al termine di queste fasi, il progetto passa alla fase operativa, in cui il concessionario si occupa della costruzione, gestione e manutenzione dell’opera secondo i termini stabiliti nel contratto.

La società di scopo (SPV) nel project financing

La società di scopo (o “special purpose vehicle”, SPV)  svolge un ruolo fondamentale nel project financing. Questa società, creata appositamente per gestire un determinato progetto, garantisce la separazione dei rischi finanziari e operativi rispetto ai bilanci degli operatori privati coinvolti.

La SPV fornisce una struttura indipendente e dedicata che coordina tutti gli aspetti del progetto, dalla realizzazione alla gestione. Ciò consente di:

• Isolare i debiti e i rischi legati al progetto
• Convogliare i flussi di cassa generati dall’opera
• Assicurare continuità operativa anche in caso di difficoltà dei soci promotori

Il nuovo Codice degli Appalti ha ribadito l’importanza della SPV, rendendola obbligatoria per progetti sopra la soglia comunitaria. La forma giuridica richiesta è quella di una S.p.A. o S.r.l., anche consortile. 

La SPV è elemento essenziale per il buon esito del project financing. Attraverso una gestione mirata, la società di scopo riduce i rischi per investitori e promotori, rafforza la fiducia delle amministrazioni pubbliche e sostiene la fattibilità economica e operativa del progetto nel lungo periodo.

Le principali novità normative

Il D.Lgs. 36/2023, che ha riscritto il Codice degli Appalti, ha introdotto importanti novità nel campo del project financing, semplificando le procedure e rimuovendo alcuni vincoli che nel passato limitavano la flessibilità dell’istituto. 

Semplificazione della procedura e impatto sulle pubbliche amministrazioni

La semplificazione delle procedure è uno degli obiettivi centrali del nuovo Codice. Per il project financing, ciò si traduce in:

• Snellimento dell’iter di presentazione delle proposte: gli operatori economici possono ora avanzare proposte senza dover dimostrare sin da subito il possesso dei requisiti previsti dal bando. Questi potranno essere acquisiti successivamente, al momento della partecipazione alla gara.
• Maggiore apertura alle iniziative private: le proposte di finanza di progetto possono includere opere già previste negli strumenti di programmazione dell’amministrazione, ampliando le possibilità di collaborazione pubblico-privato.
• Abolizione di garanzie provvisorie nelle fasi iniziali: non è più richiesto un impegno economico immediato per le proposte. Questa modifica rende il project financing più accessibile agli operatori privati.

Per le amministrazioni pubbliche, queste semplificazioni comportano un duplice vantaggio: una maggiore flessibilità nella scelta dei partner privati e una riduzione dei tempi amministrativi per avviare nuovi progetti.

Superamento del limite del 49%

Fino al 2023, il Codice degli Appalti stabiliva che la contribuzione pubblica nei contratti di concessione non potesse superare il 49% del costo complessivo dell’investimento (art. 165 del D.Lgs. 50/2016). Questo vincolo era pensato per mantenere un equilibrio tra capitale pubblico e privato, ma spesso si è rivelato un ostacolo per il finanziamento di opere complesse.

Con il D.Lgs. 36/2023, il limite del 49% è stato eliminato, in linea con le direttive europee del 2014. Ora, ciò che conta è la capacità dell’operazione di rispettare i requisiti di traslazione del rischio operativo.

• La pubblica amministrazione può contribuire con una quota superiore al 49% senza perdere la qualificazione concessoria del contratto, a condizione che il rischio operativo sia trasferito al privato.
• Le risorse pubbliche e private possono essere combinate in modo più flessibile per garantire l’equilibrio economico-finanziario dell’opera.

La rimozione del limite del 49% non solo amplia le possibilità di finanziamento, ma introduce anche nuove responsabilità per le amministrazioni e i privati:

• Maggior attenzione alla valutazione del rischio operativo: le amministrazioni devono dimostrare che il privato si assuma una quota significativa del rischio legato alla costruzione e gestione dell’opera.
• Trasparenza nella gestione dei fondi pubblici: La flessibilità concessa dalla normativa deve essere bilanciata da controlli più stringenti per evitare abusi o squilibri finanziari.
• Opportunità per opere ad alta complessità: Progetti infrastrutturali o innovativi, che richiedono un impegno pubblico maggiore, possono ora essere finanziati più facilmente senza il vincolo percentuale.

Questo cambiamento rappresenta una svolta per il project financing in Italia, permettendo di affrontare opere di grande portata, come infrastrutture strategiche o interventi legati al PNRR, con una maggiore sinergia tra pubblico e privato.

Project financing: il successo dipende da scelte intelligenti

Il project financing non è un semplice strumento finanziario: è una strategia. Una strategia che, per funzionare davvero, deve poggiare su basi solide e su scelte legali ben ponderate.

Occorre evitare contratti sbilanciati, una valutazione incompleta dei rischi.

Per questo, il nostro approccio punta sempre a rendere ogni aspetto del progetto solido e a prova di imprevisto.

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